高校两级管理与院（系）党政共同负责制

摘要:当今中国高校管理成本居高不下、校院系职责不清、党政机制不活、重复决策,效率不高等问题比较突出。中国高校建立现代大学制度起初较晚,今后高校管理体制改革的重点应该建立具有中国特色的现代大学制度,以内部管理体制改革为重点,实行两级管理,进一步完善党委领导下的校长负责制和院(系)党政共同负责制,并且在这个大前提下开展高校基层党建工作创新。

关键词:高等学校;内部管理体制;党政共同负责制;改革创新

中图分类号:G471文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0043—04

世纪之交,新中国高等教育大众化步伐加快,高校在校生规模迅速扩大,全国本科高校平均9000多人,万人大学已是普遍现象,原来高校管理体制中的集权管理弊端已严重不适应当前高等教育的形势。国内高校在管理体制上呈梭型结构,校级领导权力表现得不充分,而院系的权力实现得也不充分,在学校和院系的管理层之间有一个巨大阻隔,导致了管理效率低下。为了适应这种形势,许多高校都在实行“校院系三级建制、校院两级管理”的管理体制。但许多高校在执行两级管理制度的过程中深感在目标管理、质量管理、人事管理、学生管理和后勤管理等方面存在诸多问题没有很好得到解决,一直在影响和制约着校院两级管理制度的发展完善。

一、大学制度改革催生院(系)共同负责制

伴随着高等教育管理体制改革的深入发展,高校内部管理体制改革开始进入人们的视野:随着学校规模的扩大,高等学校的组织结构和管理体制发生了很大的变化,中国高等教育管理成本居高不下,管理体制需要改革。一系列内部管理体制方面的问题亟需研究解决:高校内部教学科研单位应采取什么样的管理体制和运行机制?校、院(系)两级的管理权限如何划分?院(系)应不应该有决策权?决策什么?由谁来决策?欧美一些国家普遍实行的学院制管理模式越来越被我国万人以上规模的高校所采用。

1.高校内部管理体制改革的价值诉求。高校管理工作状况和管理效能如何,直接影响到高校的功能的实现。建立科学、规范、高效的校院两级管理体制,对大力推进教学改革,不断提高人才培养质量,提高科研能力,提高服务水平,提高办学效益,探索中国特色的高校院(系)领导体制,具有重要的现实意义。

高等学校实行分级(两级)管理,有助于增强学校的自我发展能力,促进可持续发展。学校的发展根本上是自身潜力的不断发挥与拥有新的发展前景,学校的活力在于有自我发展的能力,集中表现为学校具有可持续发展的潜力、自我调控能力,自我约束、自我发展。学校自我发展的能力形成需要院校通过建立健全院系二级管理,创造一个优化的环境氛围,建立一套科学管理机制和措施,发挥所有教职员工的主体作用,深化人才培养模式的探索,推进学科和专业建设,管理思路创新和体制创新及管理实践创新,改进原有管理工作,提高管理质量,促进人才质量的提高。学校人才质量是学校生存和发展的基础,也是学校自我发展的前提。因此,要实现学校的自我发展,高等院校必须探索一条适合于自己学校主动发展、自主发展的二级管理新路子,这是一条有利于提高学校管理效益、提高学校的竞争力,促进学校自我发展的新路子。

高等学校实行分级(两级)管理,有利于提高学校管理效率和效益。当今高校学校办学规模之大,专业门类之多,人员结构之复杂,使得校级领导和职能部门管理幅度随之增大,学校集中处理各种事务的管理体制客观上导致管理工作量剧增,使校级管理者陷入处理日常事务之中,缺乏充分精力处理关乎学校总体发展的重大问题,必然导致管理效率低下。高校领导机构就像是一个小教委,单一集权式的校级管理体制已无法适应学校发展和高效率管理的要求。在这种形势下,实行校、院(系)两级管理体制,适当增加管理层次,从校内集权管理模式向分权管理模式转变,使院系成为责任中心,一定程度上是为了有效化解学校管理层因管理幅度过大而导致的管理事务过于繁重的问题,一些具体问题也可得到随时解决,提高管理效率。同时将校级管理者从日常事务中解脱出来,才能使校级管理者集中精力思考和处理涉及学校总体发展的重大问题,确保学校管理的有效性。

校院两级管理体制是一种制度保障。校院两级管理体制改革的推进,对建立适应学校办学规模扩大以后的学科建设运行新机制,充分激发和调动学院(系)办学的主动性、积极性与创造性,促进学校民主管理,营造和谐合作的氛围,加强现代大学制度建设,优化校院两级的治理结构,提高学校管理效益的作用正在显现。为学校领导班子的实现从过程管理向目标管理,提高校部宏观决策的科学化提供了体制保障。

2.国内对大学制度改革的发展历程。国内对大学制度的关注大概是2000年前后开始的。什么是现代大学管理体系?我觉得就是在坚持党委领导下的校长负责制的基础上,遵循高等教育的办学规律,遵循市场配置资源的规律,满足国家战略需求、社会需求和市场需求,体现依法自主办学,促进学术繁荣和自由,保证决策、执行、监督系统适当分离,又相互支持的一种管理制度和运行机制。它体现以人为本的现代管理观念,特别是管理科学民主,运行规范有序,它能最大限度调动和激发广大教职工的积极性、创造性。

国内很多大学都在积极探索构筑现代大学制度。在实行党委领导下的校长负责制的基础上,积极推行以委员会辅助决策制、管理重心下移、全员聘任制、预算计划制、管理干部职员制等为主要内容的管理体制改革。有的高校积极寻找集权与分权之间的均衡点,在体制改革完成之后,实行分级管理,增强院系的主动性、灵活性与创造性。在校、院、系三级管理体系中,校部是领导决策层,主要负责制订发展规划、统筹学科建设、进行经费预算以及其他涉及全局性的重大事务;学院是中间管理层,应当成为教学、科研和行政组织的基本运作单位,负责制订教学计划、组织教学科研活动、自主开发经营、承担学科与师资建设工作、负责内部人事调度与经费分配及其他日常管理事务;系科是执行实施层,主要负责实施教学计划、进行课程建设、开展科研活动等事务。只有校、院、系三级职责分明,统筹集中与分散管理相结合,才能取得满意的管理效果。我国高校院(系)领导体制的探索与实践有鲜明的中国特色,院(系)党组织从“起保证督促作用”到“发挥政治核心作用”再到“党政共同负责”,这是一个逐渐发展和完善的过程。这个过程告诉我们,“共同负责”的提出绝不是随意的,它是我国高等教育形势发展的客观要求,具有新的时代内涵,是历史的必然选择。

3.国内大学制度改革的模式创新。中国大学目前大多实行的是两级管理或三级管理的制度。如北大就是实行的“三级建制、两级管理”的管理体系。目前高校内部管理体制可归结为校、院(系)两级管理模式。按照管理的效率标准与能级原理,高校在校院两级之间进行了教育资源与管理权限的合理划分。高等院校传统的一级管理是集权式的管理,二级管理是分权式的管理。根据“两级管理,重心下移,规范运作,长效机制,增强活力,提高绩效”的总体改革思路,高校对校部与学院(系)的职能与事权逐项进行了界定与清理,明确了校院两级组织的权利与义务,力图从建立与完善现代大学管理制度的角度,对学院一级的行政决策与学术决策机制作出科学合理的设计。

目前国内二级学院管理运行模式有三种:一是集体领导个人负责。通过党政联系会议,实行共同负责制。二是院长负责制。院务会议为决策机制,更多地体现行政权力的行使。三是党总支部领导下的院长负责制。多见于部队院校、警察学校,强调党的领导,党的意识的贯彻。目前大部分高校普遍实行的是共同负责制模式。这是因为:实行党政共同负责制是历史经验的总结。党政共同负责制是具有中国特色社会主义的高校院(系)领导体制。我国高校院(系)领导体制的探索与实践有鲜明的中国特色,党组织从“起保证督促作用”到“发挥政治核心作用”再到“党政共同负责”,这是一个逐渐发展和完善的过程。这个过程告诉我们,“共同负责”的提出绝不是随意的,它是形势发展的客观要求,具有新的时代内涵,是历史的必然选择。实行党政共同负责制是党委领导下的校长负责制的延伸和支撑。是为了更好地落实党委领导下的校长负责制。实行党政共同负责制是院(系)改革发展的内在要求。规模扩大,权力扩大,发展速度快,工作难度加大,责任压力加大。实行党政共同负责制是院(系)党组织政治核心地位的重要体现。实行党政共同负责制是社会主义高校培养目标得以实现的组织保证。

二、院(系)党政共同负责制的内涵

院(系)党政共同负责制的核心内涵是党组织和行政领导对本单位的工作共同负责。院(系)党政共同负责制的“共同”,其含义是党组织和行政领导对本单位的改革、发展和稳定工作共同负有重要责任。共同讨论决定本单位教学、科研、行政管理中的重要事项,共同贯彻学校党委和行政的决定,共同领导本单位的工作。共同的特征,是党政共同负责制与党委领导下的校长负责制的最大区别,它要求党政思想统一,制度衔接,行动密切配合。

院(系)党政共同负责制是在学校党政领导下的共同负责,学院行政既要对校行政负责,也要对校党委负责;学院党组织既要对校党委负责,也要对校行政负责。

(一)如何理解党政共同负责制

1.党政共同负责制其本质是集体领导。“共同负责”是指院(系)党政地位平等和集体领导。共同负责本身意味着责任和权力的平等性。按照共同负责制的要求,院(系)党政之间地位平等,不存在主次关系、从属关系、上下关系,而是并列关系、包容关系、同心圆关系,但工作侧重点有所不同。党政领导集体共同保证院(系)工作目标和工作任务的顺利实现,对学科建设、专业建设、学风建设、师资队伍建设等各项工作共同负责,有效地避免了任何个人说了算、个人集权的形成,充分体现了“共同负责制”是一种集体领导的特点。

2.党政共同负责不是党政“一把手”共同负责。不能理解为是书记院长的共同负责,应该是党委行政的共同负责,是党政班子的共同负责,是全体班子成员的共同负责。在实行的过程中,往往有一些具体问题不好处理,比如签字问题,最好的办法是重大问题实行双签字。又比如党政一把手排名问题,最好的办法按工作性质排名,做党的工作时书记在先,开展行政工作时,院长(主任)排名在前。一般情况下,资历早的、年长的排前。

3.党政共同负责制主要强调的是决策上的负责。是对决策过程和决策结果的共同负责。院(系)党政共同负责的核心是:凡在职权范围内,涉及教学、科研、行政管理和改革、建设、发展及师生员工切身利益等重大事项应由党政共同讨论决定。基本表现形式为党政联席会制度。院党政必须严格按照决策程序,将党政联席会议作为最高决策机构,认真研究制定会议制度和议事规则,并切实严格执行,在学院重大事项的决策过程中共同负责,并对结果共同负责。决策正确取得的成绩共同分享,决策失误也要共同承担责任。

4.共同负责并不排斥分工负责,分工负责是共同负责的基础。“共同负责”的工作机制是集体民主决策和个人分工执行相结合。院(系)实行党政共同负责很重要的一条就是有利于集体领导,民主决策,充分调动党政两套班子的积极性、创造性,齐心合力做好党组织和行政各方面的工作。在集中集体智慧、民主决策后,分工负责,分头执行,发挥班子各位成员的主动性、能动性,努力贯彻好、执行好、实施好、完成好集体决策的内容显得十分重要。

实行党政共同负责制不可因意见不一而议而不决;不可因共同负责而凡事推诿;不可因共同负责而无人负责。

(二)院(系)管理职能及权限

校、院(系)两级管理主要表现在两大方面,即科学划分校、系两级管理权限,指导、监督系部权限运用。

实施二级管理的关键在于科学划分校、系两级管理权限。学校的权力有多少可以下放至院系,很难量化,不好统一,各学校具体情况不同。但从权力类型来说,一般有人事管理权、经费使用自主权、专业与课程建设权等。应在校、系两级管理层次之间就以下管理权限问题进行科学的划分。一是关于人事管理权。二是关于办学经费使用权。三是关于专业建设权。以下是某大学校院(系)两级管理体制的改革方案中院(系)管理职能及权限,可供院校参考。(1)根据学校的总体要求,负责制定本院(系)各专业教学计划,安排教学任务;负责本院(系)教学管理、教学改革、实验室建设和教学质量的检查。参与制定学校招生计划和招生工作,并负责本科生学费收缴。(2)参与制定学校的科研计划,落实学校下达的科研任务。负责纵向科研项目的申报和横向科研项目的管理工作。(3)根据学校的学科建设规划,负责重点学科、重点实验室、硕士点、博士点的申报和建设工作。(4)按学校计划,负责本科生、研究生的培养、管理、就业指导和思想政治工作。负责论文硕士、工程硕士的培养及各类培训班的管理工作。(5)负责设置与调整本院(系)内部科研与实验机构。在学校核定的人员编制内,按照学校有关聘任办法聘任或解聘教授以外的各类人员,对教授职务的聘任或解聘提出初步意见,报学校批准。(6)负责以教师为主体的队伍建设工作。根据需要和条件提出本院(系)调入调出人员,报学校批准。(7)在学校下达的专业技术职务指标内,按照国家、省和学校的评审规定,负责副教授及以下职称的评定或向学校推荐评审。(8)在学校核定的岗位津贴总额范围内,按照《学校岗位津贴实施办法》的基本原则,制定适合本院(系)的分配办法,报学校批准后实施。(9)按照国家的财务制度和学校规定, 支配校拨各项经费和本单位各类创收经费。(10)根据学校考核工作条例,制订实施细则。负责本院(系)职工的考核工作,并将考核结果与奖惩、聘任等挂钩。(11)负责本院(系)所使用教学楼的物业管理工作。(12)负责本院(系)统计、保密、安全保卫、计划生育、文书档案等日常管理工作。不同的院校会有不同的两级管理模式,不能一概而论。有的独立校区的院系还要有后勤管理、校园安全稳定的职责。

三、以改革创新精神推进院(系)党政共同负责制

贯彻院(系)党政共同负责制基础是加强基层党的建设。当前摆在二级学院党的建设工作中一项十分重要的任务,就是进一步加强基层党组织建设,进一步提高基层的凝聚力、战斗力和创造力。总的要求是,把握方向,积极发挥党组织的政治核心作用;将尊重人作为工作的主要原则,善搞好同志间的团结和沟通;积极承担责任,淡泊名利思想和权力观;深化改革,开拓创新,创造良好的工作环境和氛围;讲究方法,相互配合,提高工作效率;廉洁奉公,自觉接受监督。贯彻院(系)党政共同负责制应该抓好班子建设、健全规范和建立制度三个主要环节。一是实行党政共同负责制必须以分工负责为基础。二是应坚持和完善党政联席会议制度及议事规则。三是必须不断加强领导班子的建设。对党政领导的素质提出更高的要求。具体讲,党政共同负责制创新过程中必须处理好以下几个关系:

1.党政领导个体理论学习与经验积累的关系。理性思维、理论修养,个人能力的高低,很大程度取决于他的理论素质,同时也要善于学习,注意理论联系实际。一是要树立正确的学习观,当前的理论学习主要是要把学习党章与学习邓小平理论、三个代表重要思想结合起来;与学习十七大精神结合起来,与学习科学发展观、构建和谐社会结合起来。二是要树立正确的权力观,胸怀大局,正确使用好手中的权力。

2.对上负责与对下负责的关系。承上启下的作用,管理学统计,中层领导层面60%是执行层面,但也有决策层面的问题,要增强责任意识,既要对学校负责,也要对下属负责。要吃透上情,了解下情,把握社情。要十分了解对国家、社会、同行业、单位的情况。准确定位,明确职责。参与能力是不是强,结合度怎样?有三个方面的问题要把握好。一是认识问题。懂不懂是重要形式。二是肯不肯深入师生进行调查研究。三是要有高度的事业心、责任感。

3.集体领导与分工负责的关系,也即党政共同负责制与党政合理分工的关系。要处理好党政一把手的关系,正职与副职的关系,副职与副职的关系。党政共同负责制对党政领导的素质提出了更高的要求共同。书记和院长必须建立起相互支持、信任、协调的新型关系。党政分工明确,各司其责,各尽其责,但分工不分家。党政两人在工作中始终坚持“三分三合”的原则,即职责上分,思想上合;工作上分,目标上合;制度上分,关系上合。同时做到“四个一致”,即目标认同,在政治上和党中央保持一致;情感融洽,在思想上团结一致;尊重信任,在工作上言行一致;信息交流,在认识上协调一致。渗透与服务的关系。要强调参与意识,发挥好保证监督职能,积极创造条件,支持行政领导独立开展工作。书记当好“宣传部长”、“后勤部长”。

4.民主与集中的关系。民主集中制是高校推行民主化管理的基本指导原则。院系领导班子要以完善与规范党委行政议事与决策机制为切入点,做好一系列议事决策规则的建章立制工作,如党委会会议制度、党政联系会议制度、院长办公会议制度、党委中心组学习制度、职能部门负责人例会制度等,从机制上确保院系领导班子议事与决策的民主化。特别还要注意处理好党政联系会议与党委会的关系在具体工作中,领导班子应按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则,处理院系发展与改革过程中所涉及的一切重大事项。凡属发展战略规划、重大改革措施、重要人事安排、财务预算、学科建设等重大事项,均要在征询和听取专家与群众意见的基础上,通过集体讨论决定,避免民主集中制的形式化与空洞化。

5.学校利益与院系利益的关系。局部利益与全局利益是以科学发展观为统领构建和谐社会过程中需要妥善处理的一对利益关系。学校的全局利益,就是师生员工的根本利益,也是党和国家的整体利益和长远利益。院系利益包含在学校利益之中,学校与院系密不可分,相辅相成。现代社会是高度联系的社会。局部对全局具有很强的依赖性,必须服从全局。离开了全局,任何局部都不可能得到充分发展。科学发展观提出统筹兼顾的根本要求,把发展看作是相互推进、系统协调的过程,强调总揽全局,科学筹划,协调发展,兼顾各方,使各个方面、各个环节协调一致运转。要坚持全校一盘棋,充分发挥学校和院系两个积极性。院系在充分发挥各自的积极性、主动性、创造性,因地制宜地做好工作的同时,必须坚决维护学校的统一领导,维护学校党委行政权威,自觉维护学校的整体利益。要不断增强在大局下行动的自觉性,坚决克服本位主义、小团体主义,克服有令不行、有禁不止的现象。

四、结语

高等教育改革发展新的形势要求我们院(系)一级组织要在理论武装上进一步增强本领,在谋划本单位、本部门发展思路方面取得新进步;要在党政结合上进一步增强本领,在积极贯彻学校决策、创造性的开展工作方面取得新进步;要在开展活动上进一步增强本领,在充分发挥党组织和党员作用方面取得新进步;要在解决矛盾上进一步增强本领,在构建和谐院系、服务广大师生方面取得新进步。对二级学院党组织来说,理论武装关系到前进的目标和方向,党政结合关系到工作的载体和抓手,开展活动关系到组织的活力和形象,解决矛盾关系到我们校园的稳定与和谐。如果我们每个基层党组织,都能在这四个方面求真务实,狠下功夫,增强本领,积极进取,一定能成为一个坚强有力的战斗堡垒,成为一个团结创新的优秀团队。当前,高等学校的发展面临前新的挑战,二级学院的发展也面临着新的发展机遇。根据新的形势,应该强化二级学院市场的意识,竞争的意识,制度创新的意识,成本管理的意识,效益的意识。团结和带领师生员工,努力探索具有中国特色、符合高等教育发展规律的现代大学内部管理之道,不断提高领导和驾驭高等改革发展的能力,提升管理水平,促进高等教育健康和谐发展。

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(责任编辑/石银)

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