我国民办高校营利性问题研究

摘要:我国《教育法》明确规定:“教育活动必须符合国家和社会公共利益”,“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。之后,在1997年颁布的《社会力量办学条例》中再次规定,社会力量举办教育机构“不得以营利为目的”。但是在2002年通过的《民办教育促进法》中虽然也强调“民办教育事业属于公益性事业”,但是回避了“投资”和“收益”等概念,只规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。如何界定“非营利组织”?营利性高校与非营利性高校具有哪些不同?民办高校是否具有公益性?营利性高校能否应具有合法的法律地位?这些都是我国教育法制建设和民办教育实践中亟待解决的基本认识问题。

关键词:民办高校; 营利性; 非营利性; 分类

中图分类号:G52 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0132-03

一、 非营利组织特性

“非营利组织”是一个外来词汇,其英文是Non-Profit Organization(NPO),其作为整体被称为“非营利部门”、“非政府公共部门”、“第三部门”等等。非营利组织自20世纪80年代以来在全球范围得到了广泛发展,被称为一场“全球结社革命”,也是对20世纪末西方的公共部门管理危机和治理结构变革的反应。[1]世界上许多国家把私立教育纳入非营利组织范畴。[2]非营利组织与公立组织和营利性组织之间最大不同之处在于,它没有明确的“所有者”,或者说它的所有者是整个社会,产权关系不明确是非营利组织的本质特征。

对于非营利组织的界定,不同国家的用法有所不同,目前国际上较广为接受的是萨拉蒙教授指导的美国约翰-霍布金斯大学非营利组织国际比较研究项目归纳的五特征界定:(1)组织性,指有正式的组织机构,有成文的章程、制度,有固定的工作人员等;(2)非政府性,指不是政府及其附属机构,也不隶属政府或受其支配,也可称为“民间性”;(3)非营利性,指不以营利为目的,不进行分红或利润分配;(4)自治性,指有独立的决策与行使能力,能够进行自我管理;(5)志愿性,指参加的成员特别是资源的集中不是强制性的,而是自愿和志愿性的,组织活动中有一定比例的志愿者参加。[3]在这五个属性中,组织性一般被视为是一个不言而喻的前提,自治性和志愿性具有不同的提法,而非政府性和非营利性是最为核心和一致的认识。

具体阐述“非营利性”的含义,首先必须区分“盈利”与“营利”的区别。“盈利”和“营利”是两个既有区别又有联系的概念。“盈利”反映的是一种收支之间的状态,收入大于支出就出现盈利;“营利”则是对经济行为的一种描述,“谋求利润”被称为营利。营利是谋求利益或利润,属于主观行为。而盈利是得到利润,属于客观结果。营利的行为产生盈利、亏损和持平三种可能的结果。根据对盈利的处理方式不同,可以区分出营利性机构和非营利性机构,在营利性机构,其经济活动产生的盈利归该机构的所有者,而非营利性机构的盈利则不归某个或某些个人所有,只能用于机构的发展。非营利性机构并非不能有盈利,大多数基金会、医院、福利院等非营利性机构都在积极获取盈利,以扩大自己的事业;而许多经营不善的营利性企业则不仅没有盈利,还可能出现亏损。[4]

“非营利性”的具体衡量标准有三个方面:(1)不以营利为目的;(2)不能进行剩余收入的分配;(3)不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。[5]对于“非营利性”衡量标准的理解,已经有不少研究开始强调“非营利性”的目的性,即不以营利为目的不等于组织不能进行经营性运作,不获得利润。但同时引发了对非营利组织的另一种误解,即认为“不营利为目的”就是确保公益性,进而又转换成“不仅以营利为目的”解释。虽然这些变通的解释是基于我国目前的国情,为吸引民间资金兴办公益事业,但从长远和规范发展的角度出发,不应采取模糊“非营利组织”概念的方法解决公益不足的问题。在我国目前的经济状况和法律规范下,慈善捐赠明显受到限制,1999年出台的《公益事业捐赠法》由于没有与其他法律体系的衔接以及落实的细则,很多没有落到实处,企业对公益事业的捐赠只有对十几个社会团体的捐赠可以得到税收减免,然而对学校的捐赠则不能享受税收优惠,严重制约了民办教育的捐赠来源。真正实现非营利学校需要两个社会基础:(1)一定市场经济发展程度下私人捐赠的可能。(2)较完善的税收激励机制。两者之间缺一不可。在上述两点的基础上,还应严格区分出捐资办学与投资办学,区别对待。这两种办学形式具有不同的性质,国外分之为营利性与非营利性学校。我国相关教育的法律和法规中没有将两种类型的学校进行严格的区分,虽然在《民办教育促进法》中试图为民间投资办学创造一定的条件,但在一些关键的问题上采取的是一种模糊的做法,例如两类学校的区分,“投资”与“收益”的概念等等。从国际经验和我国的国情来看,捐资办学即非营利民办学校将是未来我国民办教育发展的方向,因而不能忽视它作为一种类型的存在意义,更不能与投资办学即营利性学校相互混同看待,两种运行模式需要相应的不同制度体系的支持和制约。在现阶段,我国的捐资办学的数量还非常有限,但它代表了一种未来发展方向,必须得到相关部门的重视和扶持,因此,对民办高校进行营利性分类是亟待解决的问题之一。

二、 我国民办高校的发展现状

我国民办教育自改革开放开始恢复以来,经历了四个发展阶段:(1)民办教育发展的初始阶段(1978-1992年),一系列的法律和法规出台,如1982年《中华人民共和国宪法》、1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《中华人民共和国义务教育法》,都鼓励社会力量依法举办各种教育事业,并对民办教育予以了肯定;(2)民办教育发展的高峰阶段(1992-1997年),1993年《中国教育改革和发展纲要》指出要改革办学体制,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制,并提出对社会团体和公民个人依法办学“积极鼓励,大力支持,正确引导,加强管理”的十六字方针,成为指导民办教育的重要方针政策;(3)民办教育进入依法治教、依法管理、依法办学的新阶段(1997-2002),1997年国务院颁布《社会力量办学条例》是国家第一部专门规范民办教育的行政法规,明确社会力量办学是“纳入国民经济和社会发展规划”,确立了社会力量办学的道路;(4)民办教育进一步走向法制化阶段(2002年以来),2002年《民办教育促进法》出台,显示了民办教育进一步走向制度化法制化的趋势。回顾我国民办高校的发展历程,可以总结我国民办高校发展有以下几个特点。

(一)经济体制改革的深化,为民办高等教育的发展提供了机遇。(1)经济体制的多元化,推动了发展多元化的教育体制。经济所有制形式直接影响着教育所有制形式,教育体制的转变与经济体制的转变有着密切的联系。单纯的公有制学校已不适应经济形势和社会发展形势的需要,教育的所有制也应当多元化,教育体制也应当适应市场经济体制的需要。这些变化都在推动我国民办高校的发展。(2)经济增长方式的变化,推动了中国教育发展模式的转变。经济增长方式的转变对教育的发展和结构性调整产生了重大的影响,为民办高等教育开创了生长和发展的空间。(3)产业结构的变化,拓宽了民办教育发展的领域。从中国经济发展的趋势看,第一、二、三产业的比重将从2000年的17.7%、52.6%、30%,变为2010年的12.7%、51.3%和36%[6],这一变化将要求为劳动力提供就业、转岗培训和继续教育的条件和机会,增加了对职业教育、成人教育的需求。

(二)我国民间出资办学呈现出自身的特色。目前我国民间兴办教育有四种情况:(1)捐资办学。如一些基金会、社会团体、大企业及个人等,捐资兴办教育公益事业,不取赢利。尽管国外的非营利学校代表了民办教育的绝大部分,但我国由于缺乏捐赠的税收激励,单纯捐资用于举办公益事业的民间资源非常有限。(2)在承担社会公益责任基础上的长远回报。相当一部分办学者,尤其个人出资者属于这种情况,他们有自己初步的资金积累,在对社会公益认识的基础上,愿意放弃一些利润和眼前利益举办公益事业,但完全没有收益的捐资是超出其承受能力的,他们有通过办好学校取得长远收益的预期。(3)以教育产业为形式的投资。在一些需求大、利润点高的领域,如高级培训等,举办者更多是出于营利的目的,即使有法律制约,实际上可以通过各种方式获取高额利润。

(三)产权不清晰。创办人用于办学的资产与创办人没有分离,是当前我国营利性学校普遍存在的特征。规范的非营利性民办学校,创办人捐资办学的资产,必须移交给非营利性法人组织,创办人不再具有捐赠资产的所有权和支配权,对于这一关键性的问题,现行行政法规未作任何规定。相反,对学校的财产所有权,一是没有明确具体的规定,二是规定学校解散时返还举办者的投入。这种状况无法保证民办学校的公益性。因为创办人用于办学的资产和创办人不分离,就很难划清创办人的创办资产与办学积累资产的界限,很难划清创办人的财产与学校财产的界限,在这种情况下,不管是借资还是捐资,都与投资没有本质上的区别。其结果,不仅创办资产与创办人分不开,而且学校的财产也和创办人分不开了,成为营利性学校也就在所难免了。

关于教育领域是否允许营利机构的存在,目前还是没有结论。而在现实中,我国已经出现了以新东方学校为代表的一批营利性教育培训机构,甚至在一些民办高校也开始出现营利现象。在这些学校,举办者通过他们对学校的控制权,事实上也已经在通过各种方式获取经济回报。[7]从政府的角度来看,知道这些机构有营利行为,并且已经在将其按照企业方式进行管理和收税,所缺少的就是通过正式制度单独对民办教育机构进行营利类划分。

三、 国际经验及其启示

西方的私立高校有悠久的历史,也形成相对完备的管理体制与法律制度。在大多数国家,一般存在公立高校、非营利性私立高校和营利性私立学校并存的现象。私立高校按照营利和非营利划分为两类,不同性质的高校其宗旨、管理模式、收入分配、活动领域等都有所不同。不同国家私立高校的构成比例、法律地位和税收政策等各有特色,但多元化的办学模式、规范的法律制度体系,以及对非营利高校的明确界定和税收优惠是普遍存在的。

就美国为例,经过三个多世纪的演变,美国私立高等教育已经取得了巨大的成就,成为世界上私立高等教育最发达的国家之一。截至到2003年,美国共有私立高等教育机构2456所,占美国高校总数的58.93%;私立高校的学生数已经达到了3481825人,占美国高校学生总数的23.5%。

资料来源:高等教育记事,2004,8。

由上表可以看出,从高等教育的数量上来看,美国私立高等教育机构远多于公立高校,并且多样化的程度更高。

在美国公立教育的范畴之外,私立教育(private education)和私营教育(proprietary education)的概念是并存的。二者有共同点,都是独立法人,须自筹资金,自主办学,追求特色,努力保持竞争力。但它们又有不同之处,最大的不同是私立教育系非营利性教育,不能营利;私营教育是营利性教育,可以营利。在高等教育阶段,私营教育的概念等同于营利性高等教育。它和私立高等教育即非营利性高等教育相比,有以下不同:(1)校产归属,营利性高等教育的校产权归属于举办人,举办人有权进行校产转移、利润分配,甚至停办学校;非营利性高等教育校产不属个人,而归校董会拥有,面向全社会提供教育与服务。(2)管理部门,营利性院校和教育机构,在注册登记和接受各级政府、社会对其财务监管方面遵循的法律规定,与美国公立大学和私立非营利性大学所遵循的法律规定是完全不同的。营利性大学在工商部门注册,经州高教管理部门批准。非营利性院校归属教育行政部门审批,完全按正规学校教育运作。而在教育方面(课程设置、校舍要求、招生规定、教育质量、师资要求、学历学位承认等),营利性大学则与公立大学和私立非营利大学一样必须接受各有关教育管理部门的直接和间接管理。(3)法人性质,营利性院校均按美国联邦公司法的规定设立,享有与其他营利性公司企业同等的权利,并承担同样的责任和义务。和其他商业性企业一样,必须照章纳税,一般在税前要准备出年度盈余的40%用作交税。按美国法律规定,营利性大学与其它营利性企业一样,不得将营利部分捐赠给自己的学校(企业)来达到减免税的目的,社会对之捐赠不能用做捐赠人抵税。而非营利性院校则毋需缴纳运营税、增值税等,社会上对之捐赠可以用做捐赠人抵税。(4)运作方式,营利性院校由举办者主管,或由教育公司承办,完全按企业方式运作,经证券行会批准后可发行股票,较多考虑经济效益。非营利院校由校董会决策,按公益事业单位运作。不能发行股票,较多考虑社会效益。(5)收益分配,营利性高等教育机构不受太多约束,收益可比照企业进行处置,国家对举办人、承办人、参与者的分红未做限定。非营利性高等教育机构所受法律限制较多,举办人或参与人可拿取报酬,但办学收益不得作为红利分给出资人。

各国的私立高等教育的办学体制都有所不同,但在教育领域政府的财政支持都占有相当大的比例。政府的各种资助成为各国私立高校发展的有力支持。近年来国际呈现教育私有改革倾向,许多国家的公立高校向私有转制,鼓励增设私立学校,政府加大对私立高校的扶持包括发放“教育券”等措施,这些实际上都显示各国政府增强对教育间接投入的趋势。

我国的民办高校是在特定的历史背景下出现的,其创办经费基本上是靠个人和社会出资,这种出资方式主要是属于投资办学性质而不属于捐资办学。在此种情况下,允许部分投资办学的民办高校按营利性机构运营就应该得到法律上的认可。我国《教育法》中关于教育非营利性的规定是对教育活动的价值取向的规定,为避免举办教育成为一种唯利是图的盈利行为。从这方面而言,这种规定显然是合理和必要的。但是随着社会的发展,举办教育的方式呈现出多元化的发展,营利性民办高校的出现与培养人才的教育观和满足人民群众对教育的需求可以并行不悖。民办高校的顺利发展必须依靠政府给予的政策支持和税收优惠。明显将民办高校全部划分为非营利性教育机构是不正确的,其弊病也是不言而喻的。给予营利性民办高校合法的法律地位是鼓励民办高校健康成长的基础,在此基础上才能对其进行针对性的管理和引导。从而促进我国民办非营利性高校的发展,使民办高校结构更趋合理,使民办高等教育事业走向多元化、规范化和法制化的健康发展轨道。

参考文献:

[1]莱斯特·萨拉蒙.非营利部门的兴起[A].何增科.公民社会与第三部门[C].北京:社会科学文献出版社,2000.

[2]王邵光.多元与统一:第三部门国际比较研究[M]. 杭州:浙江人民出版社,2002.

[3]Drucker , Peter F. 非营利机构的经营之道[M]. 台北:远流出版事业股份有限公司,1999.

[4]文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性[J].北京大学教育评论,2004,(1).

[5]王名.非营利组织概论[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[6]全国人大教科文卫委员会教育室.民办教育研究与立法探索[M].广州:广东高等教育出版社,2001.

[7]文东茅.论民办学校的产权与控制权[J]. 清华大学教育研究,2003,(2).

责任编辑王友海

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