改革开放以来我国高等教育管理改革政策文本分析

[摘 要]高等教育政策在高等教育发展中发挥着重要的导向和调控作用，高等教育政策研究、政策分析成为高等教育学者和政府决策者共同关心的领域。本文运用文本分析的方法，按腻政策的主要内容、制定政策的动固和价值追求、政策存在的问题以及未来发展的思路，重点围绕高等教育管理体制改革、高等学校的办学自主权等方面，分四个阶段，对改革开放以来我国高等教育管理改革政策进行了梳理与分析。

[关键词]高等教育管理改革 政策 文本分析

[作者简介]廖湘阳，湘潭大学高教研究所，华中科技大学教育科学研究院2000鼓博士研究生(湖北武汉 430074)

改革开放以来，我国高等教育管理实现了历史性的重大改革和创新。对这凹多年发展历程中政策演变过程、特点、存在的问题进行历史性的梳理与分析，并在此基础上对政策的未来发展趋势进行预测，对于我国高等教育在21世纪的持续健康发展有着重要意义。我国高等教育管理改革涉及的内容十分广泛，本研究主要分析了高等教育管理体制、高等学校的办学自主权、高等学校内部领导体制等几个方面。经选择后，重点分析了17个政策文本，并主要依据政策文本的内容，形成的时代背景、级别，将我国改革开放以采高等教育管理改革政策演变分为四个阶段。

一、1978年到1984年高等教育管理改革政策文本分析

1．主要的政策文本以及主要改革内容

第一阶段是从1978年至1984年，主要的政策文本有(全国重点高等学校暂行工作条例)、(中共中央批转(教育部党组关于建议重新颁发关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定的报告))。

(全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案))规定，高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制；高等学校设立学术委员会。这一政策文本是由原(中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案))(高教六十条)修改而采，而(高教六十条)对这两个方面的规定是：“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”，“高等学校设立校务委员会，作为学校行政工作的集体领导组织”。

(中共中央批转(教育部党组关于建议重新颁发关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定的报告))规定了中央教育部、中央各业务部门以及省、市、自治区人民委员会在高等学校管理中的职责。

2．政策分析

1978年4月X日召开的全国教育工作会议提出：“从现在起到1985年是关键的8年。前3年要着重整顿提高，为后5年的加快发展打下基础。”会议还研究讨论了落实高等学校“双重领导、归口管理”的领导管理体制问题。此后教育部又于6月19日至25日在南京召开了国务院各部委所属高等学校改变领导体制的交接座谈会。在上述背景下，教育部发出通知试行(全国重点高等学校暂行工作条例(试行草案))。这一政策颁布、试行后，期间虽然发生了十一后三中全会这一伟大的历史转折，但直到1985年，并未实行什么新的重大政策，或者更准确地说并未出现新的政策文本。这一时期的政策与当时的高度计划经济体制相适应，强调统一领导，实行和准备建立的是国家集中计划、中央部门和地方政府分别办学并直接管理的体制，高等学校的办学自主权尚未提上议事日程。追求的是调整、改革、整顿、提高，而尤以整顿为枝心，强调恢复高等教育管理秩序。

应当肯定上述两个政策有力、迅速地推进了我国高等教育秩序的恢复和制度的重新建立。但是，由于这些分别是1961年、1963年相应政策文本的修订版，而20世纪60年代的这两个重要政策文本都是基于我国加世纪50年代后期高等教育管理出现混乱局面而制定的，七八十年代再重新颁布试行就显得缺乏活力和时代性。同时，政策的制定主要立足于解决高等教育迫在眉睫的现实问题，而这些政策仅仅是就高等教育系统内部考虑问题，未与社会发展联系起来，缺乏战略眼光。政策的主导思想趋于保守，这与十一后三中全会形成的改革氛围不太相一致。

二、1985年至1992年高等教育管理改革政策文本分析

1．主要的玖策文本以及主要改革内容

第二阶段是从1985年至1992年，主要的政策文本有(中共中央关于教育体制改革的决定)、(高等教育管理职责暂行规定)、(国务院办公厅转发(国家教委关于推动联合办学和校际协作若干问题的意见))、(全国教育事业10年规划和“八五”计划要点)、(关于国家教委直属高校内部管理体制改革的若干意见)、(关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见)。

(中共中央关于教育体制改革的决定)提出，要扩大高等学校的办学自主权(明确了高等学校6个方面的权力，即6个“有权”)；教育管理部门要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估；实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制；学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的校务委员会，作为审议机构。

(高等教育管理职责暂行规定)提出，国家教育委员会、国务院有关部门加强人才预测规划和信息服务等职责；省级人民政府加强对本地区高等教育的协调与统筹等新职责，并从8个全新的方面明确提出扩大高等学校自主管理权限。

《国务院办公厅转发<国家教委关于推动联合办学和校际协作若干问题的意见>》指出，国家提倡和鼓励高等学校之间各种形式和内容的协作。国家鼓励中央部门之间、地方之间、中央部门和地方之间长期稳定的联合办学。

《全国教育事业10年规划和“八五”计划要点》提出，国家制定高等学校分类原则和相应的政策措施；高等学校原则上实行党委领导下的校(院)长负责制；建立有活力的办学体制和管理机制。

《国家教委关于直属高校内部管理体制改革的若干意见》规定，逐步理顺学校内部的管理体制，依据学校教学、科研、科技开发、后勤服务等方面所承担任务和工作性质的不同，建立不同的管理体制和运行机制。

《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》提出，改革的重点方面是理顺政府与学校之间的关系，转变政府职能，扩大学校办学自主权，逐步建立高等学校的法人地位，并较为详细地规定了从16个方面扩大和落实国家教委直属高校的办学自主权。

2．政策分析

这一阶段所制定的政策是在计划经济体制下形成的，主要是要解决教育与社会主义现代化建设特别是同经济建设相互协调发展的问题。当时教育的任务主要是以经济建设为中心，为社会主义现代化建设服务，是要更好地适应建设社会主义物质文明和精神文明的要求。核心任务是调整高等学校内部领导体制，同时，扩大和落实高等学校办学自主权也成为这一阶段政策的重点。长期计划经济体制的影响使得这个时期的改革只能是管理权限的重新划分和调整，而不可能真正形成新的管理体制

和运行机制。

三、1993年至1997年高等教育管理改革政策文本分析

1.主要的政策文本以及主要改革内容

第三阶段是从1993年至1997年，主要的政策文本有《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》、《中国教育改革和发展纲要》、《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》、《中华人民共和国教育法》、《国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见》、《国家教委关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》。

《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》指出，进一步改革原有的国家集中计划和政府直接管理的办学体制，逐步建立和完善国家统筹规划和宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制；理顺政府、社会和学校三者之间的关系，按照政事分开的原则，使高等学校真正成为自主办学的法人实体；政府要转变职能，简政放权，由对学校的直接行政管理，转变为运用法律、经济、评估和信息服务以及必要的行政手段进行宏观管理；对部门所属高等学校的办学体制和管理体制，要区别不同情况，采取继续由中央部门办、中央部门与地方政府联合办、下放给地方办、企业集团参与管理等办法，进行改革试点。

《中国教育改革和发展纲要》规定，高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益；逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局；要重视和加强决策研究工作，建立咨询、审议、评估等机构，形成民主的、科学的决策程序。

《国务院关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出，逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权；逐步改变高等学校条块分割、“小而全”的状况，优化高等教育的结构与布局，提高办学效益。

《国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见》提出，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明，以财政拨款为主多渠道经费投入，中央和省、自治区、直辖市人民政府两级管理、分工负责，以省、自治区、直辖市人民政府统筹为主，条块有机结合的体制框架。要通过深化改革和立法划分、规范举办者、管理者、办学者的权利与义务。

2.政策分析

党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并明确提出了“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计”。因此，建立与有中国特色的社会主义市场经济体制相适应的高等教育管理体制和运行机制，成为这一阶段高等教育管理改革的重点和根本方向。这一时期政策的重点是扩大高等学校办学自主权，转变政府管理职能和管理方式，改革高等教育管理体制，建立起主动适应社会主义市场经济体制的高等教育管理和运行机制。存在的问题，一是决策者尤其是教育行政规章的制定者的思维方式还带有深深的计划体制、直接行政管理的烙印，集中控制和强制服从的制度特征仍很明显；二是学术管理尚未提上议事日程，虽然早就提出了“设立学术委员会”。

四、1998年以来高等教育管理改革政策文本分析

1．主要的政策文本以及主要改革内容

1998年以来主要的政策文本有《中华人民共和国高等教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。

《中华人民共和国高等教育法》以国家法律形式规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理；高等学校自批准设立之日起取得法人资格(以7个“自主”规定了高等学校的办学自主权)；国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。

《面向21世纪教育振兴行动计划》指出，加快高等教育体制改革步伐，继续实行“共建、调整、合作、合并”的方针，今后3～5年，基本形成中央和省级政府两级管理、分工负责，在国家宏观政策的指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合的新体制。

《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，加强对高等学校的监督和办学质量检查，逐步形成对学校办学行为和教育质量的社会监督机制以及评价体系，完善高等学校自我约束、自我管理机制。进一步扩大高等学校招生、专业设置等主自权，高等学校可以到外地合作办学。

2．政策分析

总的动因、背景是“科教兴国”、依法治教。“科教兴国”战略成为我国的基本国策，这是全党全社会对新时期科技和教育战略地位认识上的又一次历史性飞跃。教育法律法规体系的建立，使高等教育逐步走上法治化轨道，由过去单纯依靠政府和教育行政管理部门的政策和规定进行管理，转变为依靠国家的法律进行管理，而这又是与政府职能、管理方式的转变紧密相关的。

五、我国高等教育管理改革政策的发展趋势

第一，高等教育管理改革在理论和实践上都不能简单模仿和沿袭经济体制的改革，而必须在“适应”的同时考虑高等教育活动本身的规律和特点。改革必须正确处理教育的内部关系规律和外部关系规律，以及这两个规律之间的关系。政策的依据、改革的动力由立足于高等教育系统内部发展到主动适应经济建设、社会发展，再发展到高等教育本身的战略性地位即基础性、先导性、全局性地位，教育与经济的协调发展以及对经济发展的战略性作用逐步展开。

第二，政策的价值追求由强调带有强制性的统一向多元的、灵活的统一转化。随着政府、社会市场、学校之间关系的进一步理顺，不同的办学主体、不同的办学形式、不同的学校，将逐步建立起不同的管理体制。与此同时，政策制定主体重心下移，地方政府随着统筹权和决策权的落实和扩大，开始重视高等教育政策的研究与制定。

第三，由体制改革转向支持性改革和建设性、发展性改革，创造条件使高等学校进一步完善自我约束机制成为政策制定的重点。同时，体制改革将从体制转轨走向体制创新。

第四，高等教育中介机构的专业职能、市场对教育资源配置的基础性作用受到更大的重视，随机性的市场调节和超越政府和市场而发挥作用的文化调节将成为政府和法律强制性调节的重要补充，并渐渐自成体系。

第五，“决策文化”与“学术文化”在保持合理张力的基础上更加紧密地结合，决策与研究之间的对话和联系更加频繁和深入。指向有关政策和政策过程的知识和政策研究，以及指向怎样制定出一项好政策的应用性研究的政策分析这两个方面的深入，将在很大程度上提高我国高等教育管理改革政策的可行性、科学性、先进性。而加强这一方面的工作，本身就成为今后高等教育管理改革的重要方面之一。

(责任编辑：袁海军)

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