我国高等教育财政思想变迁研究

摘要：政府财政是高等教育发展的重要支持力量，而财政制度和财政政策则受到一定的财政思想影响。本文以我国改革开放以来高等教育发展历程为主线，根据社会转型期的特点，从经济学、财政学、哲学、政治学和法学等学科角度分析了高等教育财政思想在公共财政、分权、成本分担与多渠道筹资、公平、全面协调发展、法律保障等方面变迁的特点和问题，并提出了今后改进的建议。

关键词：高等教育；教育财政；财政思想

中图分类号：Ｇ６４9.29文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－００５９（２００8）０2－００23－０7

A Study on the Financial Thoughts of Higher Education in China

LIU Hai-bo

(Department of Educational Administration, East China Normal University, Shanghai 200062, China)

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Government finance is the important for the development of higher education. Financial system and financial behavior are affected by financial thoughts. This paper analyzes the characteristics of higher education finance thoughts, and discusses the changes of financial thoughts.

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： higher education; education finance; financial thoughts

一、高等教育财政思想的内涵

思想决定行动，任何政府政策和行为都是在一定的思想指引下进行的，对于财政制度和财政政策来说，财政思想亦是十分重要的,它决定着财政投入的方向和重点。我国高等教育事业的发展，离不开高等教育财政的支持，而高等教育财政制度和政策的变化，都是与高等教育财政思想密切相关的，因此需要深入研究高等教育财政思想的变化，从而更深刻地认识高等教育发展的客观规律。

高等教育财政思想是指关于政府对高等教育事业投入的基本原则、方向、重点等的理念、意识。高等教育财政思想体系具有丰富的内涵，它不仅包括财政思想的理论基础，也包括高等教育财政制度和政策的设计思路和原则(如关于教育财政体制的结构)，还包括如何处理高等教育财政中的各种主体权利和利益关系及其配置 (如中央和地方关系、政府投入的比重和重点、政府和学校的关系、政府和社会及市场的关系)。高等教育财政思想体系的建立、发展、完善，尤其是历史渊源和轨迹，其对高等教育财政的影响，都通过各种制度和政策体现出来。

从外部看高等教育财政思想并不是脱离社会独立存在的，而是受到政治、社会、经济、教育等多种因素的影响，包括国家财政体制的改革、政府的财政能力和对高等教育的重视程度、社会发展阶段和文化的变迁、个人对高等教育的需求、高等教育规模对经费的需求等，这些因素都影响到高等教育财政思想的变化以及政策的调整，反映了一定时期社会对高等教育要求的特点。由于高等教育财政思想是一个复杂的体系，因此本文根据高等教育的发展及教育财政的主要内容，从多个学科视野归纳总结我国改革开放后高等教育财政思想的主要内容及其变化的特点。

二、多学科视野下高等教育财政思想的变迁

1.公共经济学和公共管理学视野：从计划经济财政思想向公共财政思想的艰难转变

在计划经济时期，政府集经济生产和社会服务于一身，我国财政根据国家集中力量加强经济建设的要求，投入到经济领域的比例较大，教育特别是高等教育在财政分配中的比例较小。随着市场经济的发展，经济和社会事业规模不断扩大，传统的政府职能和财政能力都面临着强烈的冲击，政府究竟应该是全社会生产型政府还是公共服务型政府？对公共服务特别是教育的投入究竟应该是多少？应该如何投入更为有效？一系列的尖锐问题促使政府在财政领域进行艰难的改革。

尽管政府意识到不能再将更多的经费投入到经济领域，但从公共经济学理论体系上对财政思想的转变却经历了较长时期的磨难，直到九十年代中期现代公共财政的概念才在我国引起重视，1998年12月15日李岚清副总理在全国财政工作会议上提出“积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架”。2000年10月11日党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》确定了“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的目标以及“十五”财税改革任务，体现出构架公共财政的目标。教育部《2003-2007年教育振兴行动计划》第40条也提出“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证经费持续稳定增长。”

从公共经济学理论看，公共财政主要具有三个方面的基本特征。一是公共性，即公共财政的职能范围是依据满足社会公共需要进行界定的，国家作为公共权利的代表所要满足的社会公共需要主要是社会公众对公共产品或服务的需要。根据公共经济学理论，社会产品按消费性质可分为公共产品、私人产品和准公共产品，公共产品或服务具有效用的非分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，对于公共产品或服务，难以靠以市场竞争和营利生存的企业提供，从而必须由政府提供。二是非营利性，即公共财政的收支运作排除营利性质的活动，政府及公共财政坚持非营利性地满足公共需要的原则才能促进全社会公平、效率和稳定。第三是法制性，指政府及其公共财政支出行为的规范化和法制化，政府财政收入来自社会成员而支出用于向社会成员提供公共物品和服务，社会成员将对公共财政的运作产生监督意识，要求财政收支行为规范化、制度化和法制化。公共财政基本框架包括综合财政预算体系、财政收入体系、财政支出体系、财税政策法规体系、税收征管体系和财税信用监督体系。

教育事业单位提供的教育服务，从产品性质上来说整体上属于准公共产品，由于教育的准公共品和外部性的特点，教育成本应由政府和私人共同承担。义务教育阶段外部性最强，是一种接近纯公共产品的准公共产品，主要由政府提供。学龄前教育、高中教育、职业教育、高等教育和继续教育，在我国为非义务教育，从收益率角度个人收益大于社会收益，是接近于私人产品的准公共产品，可以主要由市场提供。

根据公共管理学理论看教育财政，政府公共管理职能要求政府从无限政府转向有限政府，从财政包揽走向有限支持，突出体现在根据政府的职能来确定政府主要用于公共服务的支出。约翰•斯图亚特•穆勒是英国著名的经济学家，他发展了赋税理论，奠定了近代英国财政学的基础。他将政府的职能分为“必要的职能”和“选择的职能”，在教育方面穆勒除主张政府提供初等教育外，还主张不论是初等教育还是高等教育，政府都不应该享有垄断权，而应该是私立学校和公立学校并存[1]。因此从教育财政来说，在公共财政框架更加重视对教育的投入的同时，教育领域的财政供给范围重点是义务教育领域。同时作为推动国家科技创新和培养国家建设人才的高等教育，也是国家扶持的领域，但重点是扶持高水平大学和重点学科建设。

尽管在思想上醒悟得已经较晚，但思想到行动的转变却更加艰难。我国在1998年后以推进财政支出管理为重点进行了一系列财政管理体制改革，努力调整财政支出结构，规范收入分配，以建设与市场经济相适应的公共财政体制，并从2007年开始进行政府收支分类改革，进一步强化收支管理以适应政府职能转变。通过几年的改革实践，政府开始对教育、卫生、社会保障等公共领域予以重视，意识到相关领域作为政府的主要支出范围，需要相应地在财政上增加投入。

但政府的投入力度还远远不够，在教育财政的重要指标上反映出政府财政工作安排的重点和对教育的支持力度离科学的财政思想要求还有较大距离。以财政性教育经费占GDP的比重为例，政府对包括高等教育在内的教育投入每年有一定增长，但与我国教育发展的需求相比，依然存在着较大差距。从国际比较看，目前国际上政府教育投入占GDP的比例在5%左右，我国仅在3%徘徊，而且还非常不稳定，体现在2002年和2003年略有回升后又出现下降，也与《中国教育改革和发展纲要》规定政府的教育财政投入应达到GDP的4%相差较远，见表1。

在高等教育财政方面，尽管政府对高等教育比较重视，但目前高等教育事业的快速发展使得我国高等教育规模上已经成为世界第一，而且主要是公办高等教育，因此高等教育的经费需求十分巨大，而政府财政扶持与现实经费需求的差距矛盾状况更为艰巨，在现实中许多高校不得不举债建设和发展。

2.财政学视野：高等教育财政分权思想与新的差异格局

财政体制及集权与分权是财政思想的一个重要领域，根据一定的财政思想构建的财政体制，决定了相应的财政经费筹集和分配结构，确定了相关利益主体的权利和利益框架。新中国高等教育财政体制改革经历了三个阶段，一是中央统一财政与分级管理阶段（1949-1980年）、地方负责与分级管理阶段（1980-1993年）、教育财政新体制阶段（1993年以后）[2]。

高等教育财政领域的分权思想体现在根据高等教育事业的分级管理体制后采用分级财政的办法支持高等教育。在计划经济时代高等教育全部由国家举办，财政体制是高度集中型的，中央统一财政。1980年财政体制改革后，部属高校由中央政府财政支持，地方高校由省级政府财政支持。随着九十年代末高校管理体制的重大改革，大批部属高校下放地方，中央财政只负责支持少数部属高校，如教育部只有73所直属高校，高等教育财政从规模上形成小中央与大地方的格局，例如2005年高校教育经费收入，中中央部属高校为823.1亿元，地方高校为1620.35亿元[3]37-39。特别是从1999年开始的高等教育大发展时期，地方高校发展更为迅速，体现在高校数量和在校生规模的增长，地方高校只能依赖地方政府在财政方面的支持，而难以得到较多的中央财政支持。

分权制产生了中央部属高校与地方高校、地区之间的不平衡。从目前的财政分权体制的效果看，中央财政的经费越来越多，而地方财政特别是不发达地区的地方财力相对薄弱。由于中央财政对于高等教育发展的投入上开始转变方式，中央政府更多地突出和重视以大项目形式的拨款，如教育振兴行动计划一期和二期，对一流大学建设项目的“985工程”和重点大学的“211工程”。这种情况下，导致国家重点建设的高校(都是中央部属高校)因为能够获得高强度的支持具有更强的实力，地方高校中受到地方重视和扶持的高校也能够获得地方的财政倾斜和大量财政投入，而一般院校则往往财政困难。发达地区和对教育重视的省份，往往对地方高校投入大量人力物力，体现在对学校生均拨款的增加、补助学校新建和扩建校区等，而欠发达地区的高校由于政府财力有限而与发达地区高校的差距越来越大，形成了新的分化和差异格局。因此政府应该在高等教育领域建立有效的财政转移支付，支持欠发达地区高等教育应有的投入以促进教育质量和办学条件的提高。

3.教育经济学视野：成本分担的思想与高等教育经费筹集的多渠道

从教育经济学理论上，高等教育属于非义务教育阶段，作为准公共产品的高等教育，其成本应该实行多元化分担，高等教育成本分担的理论已经获得了世界范围的认可。在成本分担的结构上，首先是政府财政承担，其次是根据人力资本理论和谁受益谁支付原则由学生个人分担，第三是高校接受社会捐赠，第四是通过市场机制吸收社会资金参与投资兴办高等教育。对于个人来说，根据人力资本理论接受高等教育可以获得更多的个人收益，付费接受高等教育是一种人力资本投资，因此成本分担理论下个人应补偿一定的教育成本，体现在向学校支付学杂费。

但在政府承担经费的比重上，呈现逐渐减少的趋势。在八十年代以前的计划经济时代，高等教育的国家利益处于绝对优先地位，国家通过高等教育培养急需的建设人才，高等教育属于规模较小的精英教育，高等教育全部由国家财政供给，实行免费教育，政府还向学生提供一定的生活和学习费用补助（助学金）；而在市场经济转型时代，高等教育规模扩大，人才供给总量的稀缺性发生了根本性的变化，政府不可能承担全额经费举办更多的高等学校，高校被迫进行多元化筹资。例如2005年全国高校教育经费总收入2657.9亿元，其中国家财政性教育经费1128.5亿元,只占42.5%(其中预算内教育经费拨款1080.2亿元,占40.6%)，而高校事业收入却达到1158.6亿元，占43.6%（其中学杂费837.9亿元，占31.5%），社会捐资收入21.2亿元,占7.9%[3] 4-5。

通过成本分担使学生通过交纳学费承担一部分学费以分担财政经费不足的压力和体现谁投资谁受益的原则，成为重要的财政思想，迅速转化为相应的学费政策。1989年，我国高校开始实行向国家任务计划招收的学生收取学杂费制度，国家教委《高等学校毕业生分配制度改革方案》规定：“国家任务计划招收的学生，培养费由国家提供，学生上学一般应交学杂费。”1996年国家教委、国家计委、财政部颁发了《关于颁发义务教育等四个教育收费管理暂行办法的通知》（教财(1996)101号，附件四为《高等学校收费管理暂行办法》），明确了高等教育属于非义务教育阶段，学校依据国家有关规定向学生收取学费。学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定，在现阶段高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%，国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府。同年国家教委制定了《关于1996年推进普通高等学校招生并轨改革的意见》，启动高校招生收费的统一规范，1997年在全国实行招生收费并轨，面向全体学生收取学费。

成本分担也导致高校随着办学成本的不断增加而提高高校学费。由于学校办学成本不断上涨，国家拨款的增长远远小于高等教育发展的经费需求，许多学校的总经费支出中政府拨款不到50%，学校需要自己筹资，从而向学生收取更多的学费，以弥补学校经费的不足，因此学费在高校办学经费中的作用越来越重要。自从实行收费制度以来，我国高校的学费呈现逐年快速上升的趋势。最初只有100-300元，1993年普通高校生均缴纳学费610元，1996年与1993年的学费水平相比已经翻了一番，达到1319元，到1999年则又翻了一番，达到2769元。从1999年扩招开始，学费又大幅上涨，1999年学费比1998年上涨40.3%，2000年比1999年上涨28.2%，直到2001年教育部、国家计委、财政部发出《关于2001年高等学校招生收费工作有关问题的通知》，规定2001年的学费、住宿费一律稳定在2000年的水平，不得提高，学费快速上涨的趋势才得到一定程度的缓解。尽管近年政府又多次规定高校不得提高学费标准，但到2005年高校学费的平均水平已经超过了5000元，见表2。

随着学费水平的提高，学费在学校经费收入结构中比重不断上升，如学费占学校经常性经费支出的比重从1993年的12.1%上涨到1999年的23.4%，而2000年和2005年则分别达到27.7%和40.7%。，与国际上公立高等教育的平均水平（25%左右）相比，已经处于一个相对高的水平，见表3。

然而高校的学费上涨到一定程度，与居民家庭支付能力产生了较大的差距，超过了普通家庭的承受能力，引发了较大的社会矛盾和争议，社会舆论也非常关注学费的上涨和高校办学成本问题，也引起了政府的关注，特别是从政治上引起了国家的注意，强调不能上涨学费。这一方面反映出社会越来越关注高等教育，另一方面也反映出高校经费问题的突出矛盾。因此如何根据不同层次和类型高校的办学实际确定科学的学费水平，成为一个重要问题，特别是如何科学地界定高校科学、合理培养成本，约束高校不必要的浪费，急需从相关政策和制度上进行改革。

4.哲学视野：教育公平思想日益受到重视，但实现过程艰难

公平是社会发展的主题之一，在不同的社会发展阶段，社会公平的重点也有所不同。我国处于社会转型期，以往积累的社会矛盾逐渐显现，教育作为重要的公共领域已经成为全社会共同关注的特殊领域，教育领域的公平性更加突出。随着高等教育的规模扩大，高等教育在社会领域中的地位也越来越受到全社会的重视，教育公平在高等教育领域中体现在政府公共服务的公平性要求，包括个人的入学机会的平等、地区与地区之间、学校与学校之间的发展机会平等方面。

关注弱势群体、资助经济困难学生上大学，成为关系社会稳定的政治性问题。在利用市场机制促进教育成本分担的大方向下如何扶助贫困学生就学问题，使政府的高等教育财政肩负了一种特别的扶助性责任，从而促进了国家助学制度的制定和实施。通过多年的探索，国家助学体系形成了国家奖学金、助学金、助学贷款三个主要方面。例如国家奖学金制度，主要用于奖励普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中特别优秀的学生，所需资金由中央负担。国家助学金制度，由中央与地方共同设立国家助学金，用于资助普通本科高校、高等职业学校全日制本专科在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生。国家助学贷款政策，为经济困难学生提供银行贷款，政府进行贴息补助。此外从2007年起，对教育部直属师范大学新招收的师范生实行免费教育。中央政府对经济困难学生的资助也越来越重视，如2007年5月国务院制定了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号），以帮助学生解决经济困难问题。

以助学贷款贴息政策的变迁为例，1987年国家教委、财政部制定《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》和《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》，开始实行奖学金和学校助学贷款制度。1995年国家教委颁布《关于改革国家教委直属院校学生贷款办法的通知》，建立学校学生贷款制度，学生贷款基金的来源渠道有学校的教育事业费、国家专项补助经费、回收的贷款、社会捐赠和校办产业收入等。1999年开始实行国家助学贷款制度，中国人民银行、教育部、财政部制定了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，教育部制定了《国家助学贷款管理操作规程（试行）》。2000年通过政策调整，三部门制定了《关于助学贷款管理若干意见》和《关于助学贷款管理的补充意见》、《中国人民银行助学贷款管理办法》，实行信用贷款，面向全体经济困难学生，贷款范围包括学费和生活费。2004年教育部、财政部、中国人民银行和银监会共同制定了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，修改后的政策为国家负担学生在校期间的全部利息，取消了学生就学期间的利息负担，延长还款年限为毕业后六年，同时建立风险补偿机制，激励银行积极开展贷款业务。据全国学生贷款管理中心的统计，截止到2007年6月份，全国已累计审批贷款的学生将近318万人，累计审批合同金额是278亿元。近年来国家相关资助政策投入将达到500亿，资助2000万家庭经济困难学生接受高等教育[4]。

尽管中央政府十分重视通过国家助学贷款解决经济困难学生上大学的问题，但在一些地区地方政府却对于需要其提供贴息的部分行动迟缓，加上银行考虑到贷款风险，很多地方对于相关政策的执行不够重视，形成中央与地方的政策认知、利益、行动反差，影响了政策的效果。

民办高等教育近年来发展迅速，已经成为高等教育的重要组成部分，到2006年民办高校278所，在校生133.79万人，独立学院318所，在校生146.7万人[5]。但目前政府对民办高等教育的支持主要体现在各种政策性优惠，很少有财政经费的直接支持，急需政府转变思想，予以一视同仁的支持。在对民办普通高校学生贷款方面，只有个别地区政府进行了贴息，对民办高校学生形成新的不公平，引起民办高校的批评。

5.政治学视野：突出矛盾下全面、协调发展的全局思想

高等教育系统是一个复杂的系统，在计划经济传统下政府更为重视中央政府举办的高校、重视普通高等教育，而随着我国高等教育从精英教育阶段走向大众教育阶段，走向公民社会，高等教育财政的矛盾也更加明显地体现在结构方面，迫使政府在财政思想上开始注重全面、协调发展的全局思想，通过均衡配置资源来体现。

（1）对中西部高等教育发展的支持。政府财政对中西部高等教育发展具有重要的意义，由于历史的原因，我国高等教育体系布局中东部地区高校数量和学校水平远远超过中西部地区。从高等教育事业发展的现实来看，东部发达地区市场经济秩序和环境较好，高等教育从市场获得经费的能力较强，高等教育事业发展较快，如通过多渠道筹资建立大学城扩大了高等教育规模，而中西部高等教育特别是西部高等教育的发展相对较慢，需要加快发展速度。

根据全面、协调发展的全局思想，特别是考虑到开发西部，中央财政有义务对中西部高等教育财政给予特别的支持。近年来国家逐步开始在财政上对中西部高等教育予以一定的重视，如《“十五”西部开发总体规划》提出“积极发展高等教育。通过优化配置现有资源和增加投入，改善西部地区高等院校的办学条件，开展与沿海地区联合办学，扩大西部地区和东部、中部地区高校在西部地区的招生规模，推行助学工程。”2004年《国务院进一步推进西部大开发的若干意见》提出“国家继续在资金投入和政策措施上给予倾斜，支持西部地区高等教育发展。”近年来中央政府通过“211工程”和专项转移支付等方式，对西部高等教育进行了一定的扶持。但由于中西部特别是西部高等教育长期处于相对薄弱状态，因此政府应不断加大力度，进行长期的财政支持，才能不断提高中西部高等教育的质量和水平。

（2）突出支持高等职业教育的发展。高等职业教育是高等教育的重要组成部分，特别是我国还处于工业化阶段，经济发展速度较快，需要大量的职业技术人才，高等职业教育因贴近生产和社会实际需要而成为政府关注的焦点，国家“十一五”教育事业发展规划也强调发展高等职业教育。近几年我国高等职业教育发展很快，2006年高职高专院校有1147所，占全国1867所普通高校的61.4%，我国高等职业教育发展规模在高等教育中已达“半壁江山”[5]。2002年国务院颁布了《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》，2004年教育部、财政部制定了《关于推进职业教育若干工作的意见》，2004年根据社会经济发展对人才需求紧迫状况的分析，中央财政对数控技术、汽车维修技术、计算机应用与软件技术、电工电子技术、建筑技术5个专业领域实训基地建设给予扶持。从2004年开始中央财政设立专项资金，对符合条件的各级各类职业院校实训基地进行扶持。中央专项资金的支持在范围上开始打破行业和所有制界限，对办学方向明确、教育质量高、贡献突出的职业院校，给予奖励性经费支持。2005年全国职业教育工作会议提出在高等教育阶段重点发展高等职业院校，扩大高等职业教育招生规模，到2010年使高等职业教育招生规模占高等教育招生规模的一半以上。在财政上国家“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元，也将对高等职业教育更加重视[6]。财政部门已经对教育部、财政部认定的职业教育实训基地院校开始进行专项资金支持，教育部在全国范围内投资支持建设100所示范性高等职业院校。对高等职业教育的财政支持，也有助于构建高等教育领域理论和实践两种类别并重的结构体系，也有利于从大学生就业的政治高度体现相应的财政思想。

6.法学视野：教育财政的法律和政策保障思想与执行中的矛盾

尽管教育在我国发展战略中被作为全局性、先导性和基础性的产业处于优先发展的地位，但在实际工作中教育经费短缺和政府投入相对不足的困难依然存在，因此有关教育财政的法律和相关政策成为必需的制度保障。

1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”使得增加教育投入成为一项重要国策。1993年中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》进一步提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%，计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实。”

1995年颁布的《教育法》第五十三条规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”第五十四条规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》第六十条规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。国务院和省、自治区、直辖市人民政府依照《教育法》第五十五条的规定，保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长。国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”从1995年起教育部、财政部每年对各地教育经费“三个增长”的实施情况予以公告，以便于对各地政府的财政性教育支出进行社会监督。

相关法律法规对教育财政投入作了相应的规定，使得教育财政的法制建设从无到有有了一定的基础，但在我国法制建设相对较快而法治建设相对滞后的状况下，教育领域的教育财政法规由于社会转型期政府职能处于逐渐转变过程中，也存在着执行难的问题，例如每年的“三个增长”实施中都有相当多的省份没有达到要求，高等教育经费短缺的困难还难以在短期内有根本改变，财政性教育经费达到占GDP4%的目标还需要经过相当长时间的努力。

三、结论与建议

改革开放后高等教育财政思想体系逐渐丰富和完善，特别是有关公共财政、分权、成本分担、公平、全面协调发展、法律保障等方面的思想与政策比较突出，不仅反映了政府在主体权利与利益关系的调整，也反映了财政体制和政策的变化。从财政思想的先进性来看，高等教育财政思想不仅要与公共财政目的相吻合，还要与高等教育发展特点相适应，与社会发展的要求相适应。

从我国目前的高等教育发展和教育财政状况来看，尽管近年来我国教育经费投入增幅较大，但政府的财政经费用于支持教育事业发展的比例与教育的需求有较大差距。财政性教育经费相对短缺的矛盾加剧，离相关政策法规规定和世界平均水平的目标还有较大差距；多元化筹资机制已经形成，但学费占教育经费支出的比例过高，已经成为全社会都关注的社会问题和政府关注的政治问题；民办高等教育发展较快，但政府财政对其的多种形式支持还较少，公办和民办高等教育处于事实上的不平等地位；伴随着地区间经济发展的差距，地区间高等教育的差距越来越大；法律保障还缺乏严格的规定和有效的执行。

高等教育财政思想与高等教育财政的制度、财政管理技术分别为三个不同层次的范畴，财政思想落实到财政制度上需要对现行制度进行改革甚至对某些方面进行重新构建，而财政管理技术需要不断探索和发展，因此思想、制度和技术的协调需要一个漫长的过程。

因此随着经济的发展、政府职能的转变和社会转型的实现，政府应不断提高财政收入用于教育事业的比例，而作为经济后发国家更多地依靠高层次的人力资本实现创新，更需要政府财政向高等教育倾斜。目前在我国已经成为高等教育最大规模的国家、毛入学率已经超过22%的情况下，既需要一定的研究型大学，也需要大量的满足人民教育需求和培养一般建设者的教学型大学，因此政府财政在多渠道筹资中需要起到引导作用, 支出范围和重点上明确相应的支持目标。同时对于有限的财政经费，在财政管理基础建设和提高财政管理效率、完善预算管理、扩大和优化转移支付、提供经济困难学生资助、提高财政经费使用效率等方面需要进一步完善制度和改进技术，以使先进的财政思想落到实处。特别是需要更多地关注经费的使用效率和效益，实施绩效评价，对社会公众负责。

参考文献

[1]坂入长太郎. 欧美财政思想史料[M]. 北京：中国财政经济出版社，1987:218.

[2]魏新. 教育财政学简明教程[M]. 北京:高等教育出版社，2000:141-147.

[3]教育部财务司.中国教育经费统计年鉴"2006[M]. 北京:中国统计出版社，2007.

[4]教育部. 全国学生资助管理中心副主任马文华做客中国网谈资助贫困生的政策和成果[EB/OL]. （2007-09-18）. http:///edoas/website18/info32840.htm.

[5]教育部. 2006年全国教育事业发展统计公报[R]. 2007.

[6]温家宝. 大力发展中国特色的职业教育——在2005年全国职业教育工作会议上的讲话[N].中国教育报，2005-11-14(1).

(责任编辑：赵友良)

收稿日期：2008-01-12

基金项目：本文为作者主持的国家社科基金项目“教育与卫生管理体制分类改革研究” (06BZZ031)的阶段性成果之一。

作者简介：刘海波，华东师范大学公共管理学院教育管理学系公共政策研究中心主任，副教授，博士。

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