2021“两会”政府工作报告解读（完整）

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　 目

　 录

　 1“6% 以上 ” 的 增 速设 定 ， 底 线要求 与 信心 兼具

　 ...................................................................................................................... 1

　2

　地方专 项 债额 度 好于 市场 预期， 基 建投 资 或迎 较 快 增长

　 ................................................................................................... 2

　3

　货币政 策 “ 稳 ” 字定 调， 定向支 持 部分 延续

　 ....................................................................................................................... 3

　4

　政府工 作 报告 中 的其 他 部 署重 点

　 ........................................................................................................................................... 4

　请务必阅读正文后的重要声明部分

　 3

　月

　5

　日，国务院总理李克强代表国务院，向十三届全国人大四次会议作政府工作报告。这是“十四五”开局之年的首份年度工作部署，报告包含：

　2020

　年工作回顾、“十三五”时期发展成就和

　“十四五”时期主要目标任务、 2021

　年重点工作三大部分。我们从经济增速目标设定、财政政策可能带来的超预期之处、货币政策定调与实施、以及报告中的其他部署重点等方面对《 2021

　年政府工作报告》进行全面、详细解读。

　 1 “ 6% 以 上 ” 的增速设定，底 线 要求与信 心 兼具

　 2020

　年中国经济规模首次突破

　100

　万亿元，占全球

　17% 以上。

　2020

　年《政府工作报告》

　提出的

　17

　项量化指标任务全部完成。其中，城镇新增就业、城镇登记失业率、全国居民消费价格指数涨幅、大型商业银行普惠型小微企业贷款增速等指标完成情况都好于预设目标。作为“十四五”的开局之年，今年的经济增速目标定在

　6% 以上，符合我们在《走向“正常化”， 2021

　如何出招？——全国“两会”前瞻》中对于经济增速目标设定的判断。这一目标设定，体现出两层含义：一，对于经济增速依然是有底线要求的；二，虽不追求增速，但对增长有信心，同时注重经结构优化。而之所以这样设定，大背景是，“十四五”时期不以追求增速为首要目标，而是更加注重发展质量，加之目前国际环境较为复杂，疫情之后中国经济还在复苏之中，在较为稳定的发展环境中，实现“十四五”新经济转型才是长远之计。考虑到去年的低基数及目前国内供需两端的复苏情况，即使海外出现了不确定性的冲击传导至国内，今年设定的目标增速依然可以完成。

　分项指标设定方面，就业、通胀控制、能耗减排等与

　2020

　年相比都提出了更高的目标要求，赤字率和地方专项债限额下调，普惠小微企业贷款增速下调，都体现出疫情之后，经济活动逐步回归常态，政策实施走向“正常化”，但从具体设定数值来看，赤字率设定在 3.2% ，地方专项债

　3.65

　万亿元，大型商业银行普惠小微企业贷款增长

　30% 以上等也体现出政策的不急转弯，今年财政与货币对于经济复苏依然是“扶上马，送一程”，实现跨周期调控对经济波动的平滑。

　表

　 1 ：

　2020

　年 目 标 完 成 情况及

　 2021

　年 目 标设定

　 2020 年 年 目标

　2020 年 年 完成情况

　2021 年 年 设定目标

　未提出经济增速具体目标 国内生产总值增长 2.3% 国内生产总值增长 6%以上 城镇新增就业 900 万 万人以上，城镇调查失业率 6%左右，城镇登记失业率 5.5%左右 城镇新增就业 1186 万人，年末全国城镇调查 失业率降到 5.2%，城镇登记失业率为 4.24% 城镇新增就业 1100 万 万人以上，城镇调查失业率 5.5%左右 进出口促稳提质，国际收支基本平衡 逆势增长、好于预期，并刷新历史纪录 进出口量稳质升，国际收支基本平衡 居民消费价格涨幅 3.5%左右 居民消费价格涨幅为 2.5% 居民消费价格涨幅 3%左右 单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降

　 全国万元国内生产总值能耗比上年下降 0.1% 单位国内生产总值能耗降低 3%左右，主要污染物排放量继续下降 — 保持在 1.3 万亿斤以上 粮食产量保持在 1.3 万亿斤以上 财政赤字率拟按 3.6%以上安排，地方政府专项债券 3.75

　万 万 亿元，中央预算内投资安排 6000 亿元

　 2020 年，地方政府发行新增专项债券 3.6 万亿元 财政赤字率拟按 3.2%左右安排，地方政府专项债券 3.65

　万 万 亿元，中央预算内投资安排 6100 亿 亿元

　 稳健的货币政策要更加灵活适度……大型商业银行普惠小微企业贷款增长 40%以上 截至 2020 年底，5 家大型商业银行普惠型小微企业贷款余额 4.03

　万亿元， 同比增长 54.8%，各自增速均超过 40%

　 稳健的货币政策要灵活精准、合理适度……大型商业银行普惠小微企业贷款增长 30%以上 新开工改造城镇老旧小区 3.9 万 万个 实际新开工改造城镇老旧小区 4.03 万个 新开工改造城镇老旧小区 5.3 万 万个 资料来源：《政府工作报告》、西南证券整理。注：以上完成情况均为官方已发布数据，个别指标完成情况官方尚未公布

　 2 地方专项债 额 度 好于市场预 期 ， 基建投 资 或 迎 较快增 长

　今年《政府工作报告》对于财政的定调是“积极的财政政策要提质增效、更可持续”，虽然因为疫情缓解，降低了赤字率，但提出建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将

　2.8 万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年。通过机制的变化，提升财政资金的使用效率，今年公共财政支出反映出的对实体经济支持效果上将更加显著。今年中央预算内投资安排

　6100

　亿元，与去年相比增加了

　100

　亿，继续支持促进区域协调发展的重大工程，推进

　“两新一重”建设，实施一批交通、能源、水利等重大工程项目，建设信息网络等新型基础设施，发展现代物流体系。此外，新开工改造城镇老旧小区

　5.3

　万个，多于去年的

　3.9 万个。中央预算内投资对传统基建和新基建投资起到引导和溢出效应，同时老旧小区改造也对传统基建形成有力支撑。

　今年拟安排地方政府专项债券

　3.65

　万亿元，仅比去年减少

　0.1

　万亿元，高于市场此前普

　遍预期的

　3

　 万亿左右的规模。“十四五”开局之年，重大项目工程启动，专项债是地方基建的重要资金来源。今年的专项债将优先支持在建工程，合理扩大使用范围。

　2020

　 年，地方政府专项债券除用于支持中小银行化解风险外，用于交通、市政和产业园区基础设施，以及职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务领域约占

　8

　成，用于生态环保、农林水利、能源、

　冷链物流等领域约占

　2

　成。根据年初财政部和发改委的通知要求，今年新增专项债重点投向交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等九大领域。与

　2020

　年相比，新增了国家重大战略项目、保障性安居工程两个投向。同时，对专项债项目实行穿透式监测，主要监测项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况。项目建设情况监测主要关注项目运营单位招投标情况、专项债安排、配套融资规模以及项目建设进度、实物工作量情况等。这有助于避免专项债资金闲置，加快项目建设进度。增量超预期叠加存量加快使用，以及“十四五”开局之年项目集中释放，今年基建（含传统基建与新基建）投资有望迎来超预期增长。

　图

　 1 ：

　2021

　年 地 方专 项 债限额 仍 处高位

　 图

　 2 ：

　中 央预 算 内投 资 安排持 续 增长

　 40000

　30000

　20000

　10000

　0

　 亿元

　4000 8000

　13500

　21500 37500

　36500 % 25.00

　20.00

　15.00

　10.00

　5.00

　0.00

　 7000

　6000

　5000

　4000

　3000

　2000

　1000

　0

　政府预期目标:地方专项债 地方政府债务余额：同比 数据来源：

　Wind 、西南证券整理

　数据来源：

　Wind 、西南证券整理

　亿元 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

　 3 货币政策 “ 稳 ” 字定调，定 向 支持部分延 续

　2020

　年末，信用扩张周期高点已过，全年社会融资规模增量累计为

　34.86

　万亿元，比

　上年多增

　9.19

　 万亿元。

　本次政府 工 作报 告 中延 续 了 央 行年度 会 议中 的 表述 “ 稳 健 的货币 政策 要 灵 活 精 准、 合 理 适 度 ” ，货币供应量和社融规模增速与名义经济增速基本匹配，根据目前通胀目标和经济增速目标来看，名义

　GDP

　增速约为

　9.8% ，根据央行

　2019

　年初对于“基本匹配”的阐述，预计今年全年社融增速

　10% 左右， M2

　增速

　8.0-8.5% 左右是较为合意的水平。同时，还提出处理好恢复经济与防范风险的关系，这里的风险既指国内经济结构性问题所潜藏的风险，也包含外部风险，因此今年的货币政策在执行中会体现出定调“稳”，执行 “活”的特点。央行会根据国内外的综合情况，灵活调整货币政策的力度、节奏和重点，对冲不确定性对经济的冲击，平滑经济波动。“保持宏观杠杆率基本稳定”也被再次提及，四季度实体经济杠杆率

　270.1% ，较三季度下降

　1.1

　个百分点，已经由去年年初的快速加杠杆回到了稳杠杆的轨道中，今年降杠杆的压力不大，控杠杆的同时对杠杆结构进行调整，预计今年居民和企业的杠杆率将有所下降，政府的杠杆率平稳略升。

　虽然今年货币政策较去年偏紧，但对小微企业的定向支持举措延续，对受疫情持续影响行业企业也继续给予定向支持。从支持力度来看，大型商业银行普惠小微企业贷款增长

　30%以上，低于去年的

　40% ，体现出疫情压力减轻后政策力度有所减弱。同时，提出优化存款利率监管，推动实际贷款利率进一步降低，继续引导金融系统向实体经济让利。

　虽 然 今年市 场化利率 上 行的 预 期非 常 强 烈 ， 但资金 综 合成 本 仍有 压降 空间 ， 创新供应链金融服务模式，降低中间成本是重要方式之一。从资金流向来看，今年将更多流向科技创新、绿色发展，体现出金融助力经济转型的目标。

　表

　 2 ：

　近 期重 要 会议对

　 2021

　年 货 币政策 的 表述

　 召开时间

　会议名称

　对货币政策的表述

　2021 年 3 月 5 日

　 十三届全国人大四次会议 稳健的货币政策要灵活精准、合 理 适度。把服务实体经济放到更加突出的位置，处理好恢复 经济与防范风险的关系。

　货币供应量和社会融资规模增速与名义经 济 增速基本匹配 ，保持流动性合理充裕，保持宏观杠杆率基本稳定。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

　 2021 年 1 月 15 日

　 国新办新闻发布会 坚持 “ 稳 ” 字当头，不急转弯，根据疫情防控和经济社会发展的阶段性特征，灵活把握货币政策的力度、节奏和重点， 保持货币供应量和社会融资规模增速同 名 义经济增速基本匹 配， 以适度货币增长支持经济持续恢复和高质量发展。

　 2021 年 1 月 4 日

　 央行年度工作会议 稳健的货币政策要灵活精准、合 理 适 度；继续发挥好结构性货币政策工具和信贷政策精准滴灌作用，构建金融有效支持小微企业等实体经济的体制机制；落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制；加快完善宏观审慎政策框架，将主要金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理；持续防范化解金融风险；深度参与全球金融治理，严密防控外部金融风险，稳步扩大金融双向开放；稳慎推进人民币国际化；深 化金融市场和金融机构改革；持续改进外汇管理和服务；提升金融服务和管理水平。

　 2020 年 12 月 16 日至 18 日

　 2020 年中央经济工作会议 稳健的货币政策要灵活精准、合 理 适度，保持货币供应量和社会融 资 规模增速同名义经济 增速基本匹配，保持宏观杠杆率基 本 稳 定，处理好恢复经济和防范风险关系，多渠道补充银行资本金，完善债券市场法制，加大对科技创新、小微企业、绿色发展的金融支持，深化利率 汇率市场化改革，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

　资料来源：历次会议、西南证券整理

　% 2016-12 2017-03 2017-06 2017-09 2017-12 2018-03 2018-06 2018-09 2018-12 2019-03 2019-06 2019-09 2019-12 2020-03 2020-06 2020-09 2020-12

　4 政府工作报 告 中的其 他 部署 重点

　重点部 署 之：

　：

　前瞻 命 中的 三 大热 点， ， 科 技 创 新、 、 绿 色 经 济 与新 基 建 。

　在两会前瞻报告中，我们通过梳理近期政策导向及地方“两会”重点工作部署，认为科技创新、绿色产业、新基建以及产业优化升级将带来新的投资机会。这些领域在《 2021

　 年政府工作报告》中同样被重点提及。

　“ 促进 科 技创 新 与实体 经 济深 度 融 合 ， 更 好 发挥创 新 驱动 发 展作 用 ” ，重点在于关键核心技术攻破以及完成 “三去一降一补”重要任务，其中 高端 制 造投 资 机会 较为 确 定 。“加强污染防治和生态建设，持续改善环境质量”作为今年重点工作部署，被单列出来，明确要制定

　2030

　年前碳排放达峰行动方案并大力发展新能源， 预计节能 环 保技 术 、产 业 ，农业 绿色发展 ， 服 务业 绿 色转型 ， 绿色 产 品 消费 等 行业将有长逻辑的投资机会（详见《如何在绿水青山中找到金山银山？》）。

　“ 今年将 继 续扩 大 有效 投资 ， 推 进

　 ‘ 两新一重 ’ 和新 基 建建 设 ” ， 2021

　年作为“十四五”的开局之年，“新基建”有望开启高速发展的新阶段， 2020-2025

　年新基建重点投资领域总规模约为

　17.6

　万亿元，年均增速约为

　23.39% （详见《数字...

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