试述清末职业教育政策的推行

［摘要］清末职业教育政策的推行具有一定的社会基础，经历了正规的实施程序，发挥了教育的社会功能，政策结果具有不均衡性。文章通过对其进行的述评，为当前的教育实践提供了借鉴。

［关键词］清末 职业教育政策 政策推行

［作者简介］李占萍（1970- ），女，河北康保人，河北大学教育学院在读博士，研究方向为中国教育史。（河北 保定 071002）

［中图分类号］G719.29［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2009）12-0024-03

任何教育政策都是针对教育问题制定的，但政策的出台并不等于问题的解决，从政策合法化到政策目标实现之间还有相当长的距离，需要政策实施环节去弥补。教育政策推行就是指国家和政府为了解决教育问题，经过正规的实施环节，将政策付诸实践的活动。在清末新政改革时期（1901~1912），清政府于1904年1月13日颁布了《奏定学堂章程》，教育政策的颁布与实施对当时教育发展起到了积极作用。职业教育政策是清末教育政策的组成部分，包括《奏定初等农工商业学堂章程》《奏定艺徒学堂章程》《奏定实业补习普通学堂章程》《奏定中等农工商实业学堂章程》《奏定高等农工商实业学堂章程》《奏定实业教员讲习所章程》等，各项章程内容全面而广泛，包括立学总义、办学形式、学科程度、入学部分、教管人员等。根据章程的规定，实业学堂的种类包括农业学堂、商业学堂、商船学堂、艺徒学堂、实业教员养成所；各项学堂均分为高等、中等和初等，教员讲习所则是实业师范学堂。清政府督饬各省推行职业教育政策，开办实业学堂。政策推行曾取得了显著的成就，但也出现了一些问题。本文试对其进行述评，以期为当前的教育实践提供一些借鉴。

一、清末职业教育政策推行的社会基础

教育政策推行是一项社会系统工程，需要动用巨大的公共资源。清末职业教育政策推行时逢社会改革的契机，具备了特定的社会基础。

中国具有悠久的经济发展历史，优越的自然条件和地理环境孕育了中国的农耕经济，使其成为中国古代社会经济的主体。明清时期，中国开始出现资本主义的萌芽，但农业经济一直在缓慢平稳地发展。美国学者吉尔伯特·罗兹曼认为，“在19世纪20年代以前，中国经济都是非常成功的。它以精耕细作的农业为基础，养活了不断增殖的人口，容纳了不断扩大的市场系统。”①1840年以后，世界资本主义国家纷纷崛起，相比之下，中国古代的经济增长速度迟缓，经济结构单一。随着外国经济的入侵，中国传统的自然经济结构开始解体，农业生产停滞不前，农村经济陷入凋敝。从19世纪60年代开始，洋务派采用官督商办形式，积极筹办洋务民用企业，重视发展工商业经济，提升国家的经济发展水平与规模。巨额的军费开支和赔款，使得自强之道必须依靠民间工商业的发展。于是，清政府采取了许多关于经济发展的措施，如颁布关于工艺、矿务铁路等方面的章程条文，设立商务局、农工商局，支持兴建铁路与开矿，发展纺织业，创办银行，开办铁路、矿务、农务、商务等新式学堂。经济举措不仅有利于中国资本主义的发展，而且对综合国力的增强起到了一定的作用。

清末新政改革时期，经济改革也是社会改革的主体。清政府积极颁布经济政策，内容涉及工商综合类、商标、矿冶、铁路、金融、商品赛会、度量权衡、经济社团以及奖商政策等诸方面②，一则表明清政府从传统的重农抑商转为保护和鼓励工商业的发展；一则使工商业者的实业活动获得了政策保障，提高了相应的社会地位。

为了确立经济的地位与作用，发挥教育的经济功能，清政府正式颁布实施职业教育政策，实业学堂以振兴农、工、商各项实业，为富国裕民之本计，厚民生而增国力。③清末职业教育政策推行是在清末经济和社会改革背景下颁布实施的，不仅是经济政策在教育领域的延伸与应用，而且也是政府职能扩大和增强的体现。历史机遇为政策推行奠定了一定的社会基础。

二、清末职业教育政策推行的规范性

清末职业教育政策推行经历了正规的实施程序，这体现在推行者和过程中。推行者是政策推行的主体，包括实施机构和人员。实施机构指清末中央行政组织和地方行政组织，前者包括清政府、总理学务处、学部、商部等部门；后者包括地方各级政府，如府、厅、州、县和地方教育行政组织、学务处、学务公所、劝学所、教育会等。实施人员包括政府官员、教育行政人员和其他人员，政府官员为总督、巡抚、知府、知县等任职官员；教育行政人员为学务大臣、学部各属官员；其他人员包括地方教育会成员、绅士、商人等。政策推行过程由一系列环节组成，如组织落实、政策宣传、具体实施、监督检查、政策调整等。政策推行的规范性就是指各地推行者根据清政府的指令，灵活机动地实施政策。

从行政组织的纵向来看，地方各级政府是专门履行政策实施的机构。清政府明谕各省督抚、学政督饬地方官，严定州、县功过，令下属学务处照章切实倡导，大兴实业学堂。清政府的兴学上谕张贴于各地，各省督抚筹公款兴学堂之札文遍及各府州县，大力鼓励民间的兴学行为，对民间办学过程进行指导与监督。如，江苏省巡抚端方注重学务，社会各界积极向学，开办水产学校、商船学校等；浙江巡抚召集当地绅士在浙江省城试办工艺传习所，先将织染绸布、造纸等益于销售商品分科传授，其余逐渐扩充；山东商务局先后拨银，札饬益都县知县创办青州蚕桑学堂等。

从行政组织的横向来看，有关部门也正式参与职业教育政策实施工作，履行自己的权限与职责。例如，商部看到商战在国际竞争中的重要位置，认为“欲振励才能，精求实学，应先从设立学堂下手”④，非常赞成政府重视职业教育的举措。1904年，商部根据考察长江的商务情形，看到“各省议办实业学堂者，闻各省筹款不易，而各省应设之商业教习所尚付阙如”⑤，上奏请求通饬各省创办实业学堂，建议在繁华的埠市开办商业教员讲习所，讲习简易课程，有利于初等和中等实业学堂的开办。为了大力推行教育政策，清政府专门成立了总理学务处，督促全国各地进行办学。为了杜绝学务处相互推诿与意见不和的现象，1905年12月6日，清政府颁布上谕，设立学部。学部作为全国管理教育的最高行政机关，下辖五司；在各省设立直省提学使司来管辖全省学务，倡议各府、厅、州、县广泛设立劝学所，从官府到民间架构了完整的教育行政和教育管理系统。各级教育行政组织进行了自身权责范围的划分与限定，形成了纵向层级与横向部门在各个职位的合理分权与分工，有利于各省教育的统筹安排与协调发展。在清末职业教育政策推行中，学部做出了巨大的贡献，具体如下：1906年3月，学部奏请宣示教育宗旨，宣传国民教育思想，在职业教育方面提倡尚实精神，意味着教育从传统时代以儒家学说为内容的仪式化全能主义向实用化、专门化的转变，新的学堂教育不再单纯注重道德哲学和政治哲学的教养，还要进行职业教育和知识教育。学部认为，实业教育为振兴农工商之策，教养相资，富强可致。1906年7月12日，学部通行各省举办实业学堂，按照地方情形，先设中等、初等实业学堂及实业补习普通学堂；此外，应多设艺徒学堂，收招贫民子弟，课以粗浅艺术，俾得有谋生之资，各府、厅、州、县皆应酌量筹设。学部还要求，各省提学使将办理情况如学生实习成绩等，详报学部查核。

在清政府预备立宪按年筹备事宜清单内，各省应在1909年体察该省情形，就师范教育、普通教育、实业教育、专门教育四项预定分年筹备事宜，各自为文，分别报部。1909年9月14日，根据宪政要求，学部认为实业教育最为富国裕民之本，头绪至繁，非通盘筹画循序办理，必至顾此失彼，旋即通饬各省提学使根据本地情形，整顿实业教育，将各项实业应行筹划之处，粗举大纲，开单札行。由该司督率实业科员按照单开各节详细讨论，将该省实业教育如何按年筹办之处，造具详表，如限报部。事关宪政，万勿延缓。⑥为了统一规定实业学堂的开办原则，整顿实业学堂管理的混乱状况，学部还出台了一系列行政法规：如札饬各府设中等实业学堂；选派学生出洋实习；拟定初等工业学堂课程；制定初等实业学堂奖励章程；规定高等实业预科功课；制定实业教员讲习所毕业奖励办法；厘定实业学堂毕业年限；变通改订高等实业学堂奖励章程；核定教法；在中等工业学堂增入应用化学一科等。

在清末职业教育政策推行过程中，推行者还采用了多种推行手段，如经济手段、行政手段、思想引导手段等，确保目标的达成。如各级政府将兴学札文公诸于众，宣传政策；对捐款者、办学人员等进行奖励。学部一方面将职业教育政策宗旨宣示天下，诏告海内；另一方面依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规章制度等方式，确保政策的强制实施。总之，推行者通过规范的实施程序，对实业学堂的兴办进行督促和引导，发挥了政策的规划、管制与调控功能。

三、清末职业教育政策推行的社会功能

功能是事物或方法所发挥的作用，主要是从积极或正向视角加以立论的。人才培养是教育的本质特点，而进行知识的传递和实现人的社会化是教育发挥社会功能的捷径。由于职业教育政策是一种社会现象，是教育与经济相结合的制度保障，自然能够发挥其应有的社会功能。清末职业教育政策出台于特定的历史时期，特别重视实业学堂在改善民生和增强国力方面的作用。经过实业学堂的开办，职业教育政策通过人才培养促进了社会领域的发展与变革，发挥了教育的社会功能。

清末职业教育政策保证了实业学堂教育活动的展开，保证了知识的物的载体向生命载体转化的过程，提升了人的劳动能力，使学堂教育活动不仅成为传递、积累科学技术的过程，也成为劳动力增值的过程。《奏定实业学堂章程》规定，设立初等农工商实业学堂，授予最浅近之知识技能，使毕业后能从事最简易之劳动；中等实业学堂传授农工商所必需之知识艺能；高等实业学堂授以高等农业学艺、工业学理知识与高等商业教育，使将来能从事各业。同时，它还要求课程设置力求全面丰富，满足经济发展的需求。初等农业学堂学科不仅包括普通科目，也包括实习科目，实习科目分为农业、蚕业、林业和兽医业等；中等工业学堂学科分为本科和预科，预科包括修身、中国文学、算术等，本科分为十科，即土木、金工、造船、电气、木工、矿业、染织、窖业、漆工、图稿绘画等，各科又下分普通科目和实习科目等。在各级政府部门的引导下，清末实业学堂得到了推广。如河南地方政府利用外资开办一所矿冶高等学校；中等实业学堂包括农业、工业、商业、蚕桑等学堂；初等实业学堂包括4所蚕桑学堂，2所商业学堂，2所农工实业学堂，6所工业学堂⑦。四川实业学堂采取了因地制宜的原则，工业、商业学堂主要集中在成都与重庆，一般州县开办中、初级农业学堂，其中以蚕桑为主。山东工业类学堂的创设较为普遍，各府、州、县设立了实业学堂、艺徒学堂、实业补习学堂、工业学堂、教养局等；农桑类学堂亦很普遍，包括蚕桑学堂、初等农业学堂、农桑学堂、农业学校等。总之，各类实业学堂在数量方面获得了普遍的发展，在学堂类型方面力求全面丰富，为社会进行了各级各类技术人才的培养与劳动力的储备。

清末职业教育政策不仅保证了实业教育的进行，也利用教育途径提高了经济管理水平。如，提高管理者的知识素养，使他们在日后的劳动中使用教育所赋于的知识、能力时，往往可以生产出新的知识、新的能力，使劳动力获得新的增值⑧。高等实业学堂要使学生日后充当农业学堂教员和管理员，高等工业学堂学生日后可经理公私工业事务，并可充各工业学堂之管理员、教员⑨，高等商业学堂使知本国外国之商事商情，及关于商业之学术法律，将来可经理公私商务及会计，并可充各商业学堂之管理员、教员为宗旨⑩，初等、中等、高等实业学堂涵盖了农、工、商各个领域。据1909年的统计，全国实业学堂总数为254所，学生16649人，其中农业学堂95所，学生6028人，工业学堂64所，学生4835人，商业学堂28所，学生1748人，实业预科及其他学堂67所，学生4038人。实业学堂内部结构得到了调整，适应了当地当时的经济发展需求，实业学堂毕业生分布于全国各地，纷纷创办学会、实验厂等，进行实业研究，推进实业发展，如，1910年四川创办农务分会114处，农务分所711处，广东省成立43个农务会和18个农务分所，1911年山东省的农务分会达106处。 清末农会的宗旨是“开通农民知识，因地制宜、改良种植，一切冀农业之发达”。农会成立后，各省在开办实业学堂之余，开办农事实验场，调查并进行农业改良，在推动农业方面起到了很大的作用。如山西省农务会创办农桑传习所，编辑农报，教授和刊载农学要义；甘肃省农务会定期聚集农民讲习，直隶农务会印刷养蚕方面的书籍，翻译国外农学教科书；湖北农务总会举办讲习所，研究农学，传播农学知识等。总之，清末通过实施职业教育政策，开办实业学堂，将知识与人才进行集中与扩散，为清末经济发展提供了大量的管理和研究方面的人才，发挥了教育的再生产功能。

四、清末职业教育政策推行的能力限度

教育政策是国家和政府通过立法途径对教育发展进行的规划与保障，但是，由于教育政策的社会关联性和制约性，任何教育政策在发挥最高程度的积极作用的同时，必然会在特定范围内表现出政策的能力限度。清末职业教育政策推行使清末职业教育进入了发展时期，加速了教育与经济的结合与互动，推动了社会层面的变革与发展，但经过几年的办学实践，在发挥社会功能的同时也呈现了政策的能力限度。

1.办学数量与社会需求之间的脱节。清末实业学堂未能得以普遍开办，难以满足社会的发展需求。在全国范围内，实业学堂的数量存在着巨大的差异。如，与其他学堂学生数相比，清末小学生1532746人，中学生40468人，师范生28572人，接受高等教育的学生20672人，而接受实业教育的学生16649人，仅占全国学生数的1% 。各个省份在实业学堂数与学生数方面的最多值与最小值之间存在很大的差距，体现了区域差异性。如，河南实业学堂31所，甘肃、贵州各2所，河南实业学堂学生数为1794人，甘肃为99人。实业学堂数与学生数不仅在全国各省之间存在不均衡的现象，而且在各省内也存在此种现象。如直隶省和四川省的实业学堂学生数都低于本省其他学堂的学生数，而湖南省、河南省和福建省实业学堂的学生则比本省其他学堂的学生多。

在中国传统意识中，工商业缺少自己应有的位置。尽管从洋务运动开始筹办职业教育，但是各地政府对职业教育的重要性仍未得到充分认识。清末改革，人才急需，当时各地官吏竞相办学，追求政绩，致使普通教育与实业教育的科类层次比例严重失调，导致了实业教育与其他教育存在较大的差距。因此，各地政府的重视程度是造成这种差异性的首要原因。低下的经济发展水平和各地的经济发展差异直接制约了职业教育的发展，使实业学堂数量在全国和省际之间形成了不同的区域分布。另外，由于中央教育经费投入不足，地方必须承担大笔的办学经费。就地筹款的办学方式提倡教育成本的共同承担，以自己的经费来资助别人使民众产生了心理上的不平衡，而部分地方官吏巧立名目，借办学美名，中饱私囊。由于教育政策推行超过了民众的经济承受能力，地方官吏的腐败现象激起了民众对教育的憎恨，在清末民变事件中，毁学风潮持续不断，从而使职业教育政策推行失去了群众基础和经济保障。

2.教育作用与社会政治取向之间的背离。清末职业教育政策推行是一种有效的社会化工具，除了培养学生的知识与技能，培养学生的政治素养和社会参与能力也是重要目标。在教育现实中，学堂教育与政治取向间发生了背离，职业教育政策推行难以达到原有的政策目标。由于学科教育内容的综合化提高，科学教育扩大了学生的知识结构，不同区域的学生加强了人际互动和信息交流，学生容易察觉社会政治风云的变幻。当时学堂学生与学堂内部、社会之间都发生了摩擦和冲突，制造了诸多复杂难解的矛盾。从1905年开始，全国各地的学堂风潮迭起。实业学堂的学生也是学堂风潮的主体，学生与社会的冲突不仅破坏了正常的教育秩序，而且逐渐产生了学校与政府的对抗和离心力，教育反而成为削弱王朝的一支力量。

教育的负面影响反映了教育领域内的利益冲突，而政府能力不足则是职业教育政策推行受阻的根本原因。首先，经济基础是政府能力的首要标志，也是政府能力得以发挥的前提。中国历史上以小农经济为基础，形成了小农经济为主导、工商业为辅的经济发展模式。由于战争的连续侵袭，大量赔款和军费开支使国家处于积贫积弱的境地。清政府锐意社会改革，振兴商务，奖励实业，编练新军，兴办学堂，新政耗费颇巨，经济能力的不足直接制约了实业学堂的发展。其次，清末中央权力衰微，地方督抚政治的形成使得他们可以影响中央政策的制定与实施。新政改革使中央权力趋于集中，削弱了地方政府的实权，如清理财政加剧了政府与各省督抚之间的矛盾和摩擦，使教育政策推行减少了地方政府的支持，实业学堂的兴办处于步履维艰的境地。再次，清政府在经济衰微的情况下，难以维持自身的威信，缺乏吸纳与整合现有资源的能力，致使各种矛盾与冲突应接不暇，却无法化解矛盾。学部和其他行政部门存在着利益冲突，统治阶层由于立宪动机的不同而存在各种利益纠葛，毁学风潮和学堂风潮加剧了政府的内耗。在社会大众激昂的情绪氛围中，面对利益群体的矛盾和对立，清政府难以平衡各个利益集团的关系，走向了自我否定和彻底崩溃。在内外夹击下，清王朝走下历史舞台，而职业教育政策也过早地结束了政策周期，许多经验未能得以整理与总结，政策研究的任务也留给了后来的时代。

［注释］

①（美）吉尔伯特·罗兹曼.中国的现代化［M］.上海：上海人民出版社，1989：181.

② 朱英.晚清经济政策与改革措施［M］.武汉：华中师范大学出版社，1996：202，61.

③⑨ 璩鑫圭，唐良炎.中国近代教育史资料汇编·学制演变［M］.上海：上海教育出版社，1991：473，463，465.

④⑤⑥朱有 .中国近代学制史料（第二辑下册）［M］.上海：华东师范大学出版社，1983：172，5，15.

⑦王日新，蒋笃运.河南教育通史（中）［M］.郑州：大象出版社，2004：57.

⑧鲁洁.教育社会学［M］.北京：人民教育出版社，1998：54.

（日）多贺秋五郎，等.近代中国教育史资料（清末编）［M］.台北：文海出版社，1976：106，103-106.

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