新时代法治政府建设刍议

摘要：建设法治政府，推进依法行政，不仅是新时代全面深化改革的内在要求，也是全面推进依法治国的重点难点，更是法治中国建设的应有之义。如何加快建成法治政府，是新时代各级政府的迫切任务。以党的领导为根本保证、以依法行政为根本要求、以基本标准为根本依据、以制度完善和能力提升为根本途径理应成为法治政府建设需要注意的几个问题。

关键词：党的领导 法治政府 依法行政 标准 制度 能力

党的十九大提出习近平新时代全面依法治国的思想、基本方略及实践任务，并明确指出，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。党的十八大以来，法治国家、法治政府、法治社会建设相互促进，法治政府建设卓有成效，但全面依法治国任务依然繁重。法治政府的基本建成不仅成为2020年全面建成小康社会的标志之一，而且成为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义，成为建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的试金石。

一、党的领导是法治政府建设的根本保证

党的十九大报告明确指出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，要坚持党对一切工作的领导，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。在新修改的中国共产党党章和中华人民共和国宪法修正案中，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征均被写进并被重申。

党的领导是社会主义法治最根本的保证和根本要求，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。在我国，各级党政机关从来分工不分家，党的领导体系和政府治理体系相辅相成，法治政府和服务型政府建设更是相互促进、良性互动，“全心全意为人民服务”是各级党政机关及其工作人员必须铭记的根本宗旨。因此，法治政府建设必须坚持党的领导，这是党的领导、人民当家做主、依法治国三者有机统一的具体要求和生动体现。

二、依法行政是法治政府建设的根本要求

为什么要依法行政，这是由行政的性质和法律的特点所决定的。因为行政的本质并非仅仅是单纯地执行法律，而且包含了政策拟定与决定的成分，行政自由裁量权在本质上是一个立法过程，即对受行政政策影响的人们相互之间的利益冲突进行调节。法律的特点在于其明确性、规范性、公开性、稳定性，正因如此，是法律控制行政还是行政主导法律，答案便不言自明了。行政主导法律，则法律容易变成实现地方利益、部门利益的手段，行政容易滑向“利维坦”，导致公权侵犯私权，法律变得“碎片化”。法律控制行政，即政府依法行政，做到权由法定，权依法使，行政权力须始终秉持为民服务的目的。政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。[1]这不仅是法治政府的要求，更是法治国家、法治社会的必然。

行政既要保持压力，以防公权力对私权利的侵犯，行政也要保持动力，保证公权力为民服务。最好的政府并不是管事最少的政府，而是能够促进生产提高人民福利的政府。[2]依法行政必须要与依宪施政、简政放权相结合，其中依宪施政是依法行政的前提，简政放权是依法行政的基础。因此，政府依法行政，不仅在于防止权力滥用，而且在于发挥权力效益。

三、基本标准是法治政府建设的根本依据

何谓法治政府，党的十八届四中全会决定明确指出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。法治政府建设自此具备了基本标准。《实施纲要》再次强调到2020年，基本建成法治政府的总目标，同时规定了法治政府的衡量标准：即政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政決策科学民主合法，宪法法律严格公正实施，行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障，依法行政能力普遍提高。这是对法治政府建设的总目标即基本标准的细化。

所谓职能科学，也就是政府的管理权限应该合理设置和配置，实现职能和机构法定化。政府权力不能没有边界，各级政府的职权必须规范化和法治化，行政机关不仅要依法行使权力，更要依法提供公共服务。

所谓权责法定，即是“法无授权不得为”以及“法定职责必须为”，这是行政机关的第一要务，行政机关的职权只能来自于宪法和法律的授予，不得自我设定和修改职权范围，要严守权力边界，既不能越权，更不能滥权，同时，政府机构理应承担的责任也必须法定化，不仅依法全面履行职责，并且要为失职行为承担法定责任。

所谓执法严明，是指行政机关依照法定职责必须为的原则，依法全面履行自己的职责，惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域的执法力度，完善程序，明确流程，严格规范，防止权力滥用、误用和权力设租寻租。

所谓公开公正，一是行政行为必须公开，因为阳光是最好的防毒剂，一切见不得人的事情，都是在阴暗的角落里干出来的，公开作为限制行政、监督行政的一种手段，是公正廉洁办事的一种保障，为了使行政权力及其行使不变质，必须使权力运行公开透明；二是行政行为必须公正，当行政机关的决定或公权力的行使可能使当事人受到不利影响时，必须听取对方意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护权利，因为任何人都有为自己辩护和防卫的权利，于此同时，行政机关及公权力行使者必须贯彻和遵循职能分离原则，不能自己作为自己案件的法官。

所谓廉洁高效，从经济政治角度而言，唯有廉洁才可能高效，廉洁是高效的必要前提，从行政法治角度而言，政府不仅必须在法定的权限内行使权力，还必须廉洁高效地行使权力。

所谓守法诚信，因为守法是政府的底线，法律面前无特权，只有政府守法才会带来全民守法；而诚信是政府的形象，信赖保护是政府应该遵循的原则，商务诚信、社会诚信须以政府诚信为前提，政府的公信力、执行力也同样须以政府诚信为保证。

上述六项标准不仅为法治政府建设提供了根本依据，而且明确了政府改革的基本目标和手段。

四、完善依法行政制度体系与提高依法行政能力是法治政府建设的根本突破

首先是完善依法行政制度体系。

制度之所以重要，是因为人的有限性，制度的反向约束力成为人克服自身有限理性的保障。政府必须立良法、去笨法、除劣法，防止立法部门化和地方化，要以法治行政取代文件行政，提高政府立法质量，构建系统完备、科学规范、运行有效的依法行政制度体系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型。

一是完善行政组织法律制度，研究制定机构编制法，推进机构、职能、权限、责任法定化，让政府做正确的事。要遵循法治、分权、效率原则，根据宪法和法律规定创设、分配及调整行政权力，推行政府权力、责任、负面清单制度。一方面，不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；一方面，对于法律赋予政府的职能，政府必须依法全面履行。健全政府组织法体系，使机构改革跳出非常态的改革循环圈，改善目前由于组织法规定过粗导致的授权不严、操作困难、职能不清、过程不明、财政软约束等问题，进一步推进各级政府事权规范化、法律化。

二是完善行政程序法律制度，推进机构设置、重大行政决策、行政执法、行政权制约和监督、政务公开程序化，让政府正确地做事。如果说行政组织法着眼于控制授予政府权力的范围，那么行政程序法则是着眼于规范政府权力的行使。行政程序作为一种妥协性的制度机制，可以大大提升行政行为的可接受程度，对于防止恣意滥权、提高行政效率、充分發扬民主、避免损害发生具有重要意义。

其次是提高各级政府特别是各级公务人员的依法行政能力。

公务人员依法行政能力实质上是一种防腐反贪能力，是一种高效便民能力，也是一种公共治理能力。各级政府依法行政的水平和程度，归根结底取决于执掌公权力的公务人员尤其是各级领导干部依法行政的能力。“正确的路线确定以后，干部就是决定的因素”，所以必须抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”。

在我国，领导干部带头学法、模范守法、带头依法办事既是树立法治意识的关键，也是保证宪法法律实施的前提。提升各级政府公务人员的依法行政能力与提高党员干部的法治思维和依法办事能力必须相辅相成，这不仅由于我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规均是由行政机关执行，更为重要的是党管干部原则是我国干部人事制度最为鲜明的政治特色。

法治政府建设是一个系统工程，正如习近平总书记所说，依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。因此必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合，全力推进法治中国建设。

参考文献：

[1]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，1996：612.

[2]王明扬.美国行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，2005：98.

（作者简介：韩枫，研究生，副教授，单位：中共合肥市委党校，研究方向：法理学，公共管理学，马克思主义中国化等。）

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