权力结构理性化：我国政治体制改革的路径选择

[摘 要]当代中国政治体制的“总病根”仍然是权力过分集中的问题。医治政治体制的弊端，必须解决权力过分集中的问题。推动权力结构理性化，确保公共权力科学、高效、公正履行职权，是从根本上解决我国政治体制权力过分集中的基本路径。本文认为应该从党政关系、决策权执行权监督权关系、中央与地方关系、公共权力与公民权利关系以及建设法治国家等方面推进我国政治体制改革，实现权力结构理性化。

[关键词]权力结构；理性化；政治体制改革；路径

[中图分类号]D30 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）03-0022-05

权力结构是权力系统中各组成部分以及各层级之间的相互关系。集权和分权，是权力结构的两个面向，也是政治体制的“两难问题”。权力过分集中，必然导致滥用权力，滋生腐败；权力过度分散，又会导致相互掣肘，影响制度执行力。破解政治体制“两难问题”的关键，在于权力结构的理性化。所谓权力结构理性化，是指权力配置和运行的规范化、制度化和法律化。当代中国政治体制的“总病根”仍然是权力过分集中的问题。医治政治体制弊端，进行政治体制改革，既要分权，改革权力过分集中的问题，但又不是简单分权，而是要推动权力结构理性化，确保公共权力科学、高效、公正履行职权。本文认为应当从党政关系、横向的决策权执行权监督权关系、纵向的中央与地方关系、公共权力与公民权利关系以及建设法治国家等方面推进政治体制改革，实现我国权力结构理性化。

一、坚持和完善党的领导制度，推进党同国家政权组织关系的规范化、制度化

党的领导制度是党的领导活动所依据的原则、体制、规则和程序等。科学的领导制度是党有效治国理政的根本保证。中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导制度的健全与完善，对于完善整个政治体制具有全局性影响。因此，坚持和完善党的领导制度，理顺党政关系、规范党政职能，推进党同国家政权组织关系的规范化、制度化，是我国政治体制改革的中心环节。

正确处理党政关系，一直是我们党积极探索的问题。新中国成立之初，我们党把战争时期形成的党的一元化领导体制，应用于国家社会政治事务的领导和管理。党的一元化领导体制，是指在党政军群各组织中，以党的组织为最高领导机关，党组织作出的决议、决策和指示，其他各组织必须无条件服从。1942年9月，中央通过的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》中明确指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。”[1]这在革命战争年代和新中国建立初期，对于中国共产党加强统一领导、协调各方力量，克服各种困难，曾经发挥了重要作用。但这种领导体制也存在着以党代政、党政不分、权力过分集中等弊端。新中国成立初期，党中央也试图解决这些问题。1949年11月，中宣部专门下发指示，规定：凡属政府职权范围的事，由政府决定、颁布实施，不再以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。但1956年之后，随着高度集中的计划经济体制的建立，党组织加强了对国家事务的领导和管理，出现了党组织行政化、对政权机关包办代替的趋势。同时，党内民主制度越来越不正常，权力越来越集中于少数人，乃至个人。这样，党的一元化领导体制又得到不断强化，权力过分集中的现象不断加剧。邓小平深刻地指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在着这个问题。”[2]改革开放以来，党的领导制度进行了不同程度的改革，推进党政分开，并取得了重大成就，但党的领导制度仍未能解决党委包揽过多、权力过分集中、党政关系模糊的弊端。

深化改革党的领导制度，必须进一步推进党同国家政权组织关系的规范化、制度化。党的领导不是党包办一切，主要是政治、思想和组织的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，实施党对国家和社会的领导。要坚持党“总揽全局、协调各方”的原则，改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平。依法执政是党执政后的一个根本要求，也是推进党的领导规范化、制度化的核心。党委既要支持人大、政府、政协、司法机关和人民团体依照法律和各自章程独立负责、协调一致地开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，保证党的路线方针政策和党委决策部署贯彻落实。坚持和完善人民代表大会制度，支持人大及其常委会依法履行职能，通过人民代表大会制度，使党的立法提案、政策建议、人事安排，转化为国家法律、国家政策和国家机关人选，实现党的主张国家化，党的意志法律化；督促、支持和保证国家政权机关依法行使职权，依法行政，在法治轨道上推动各项工作的开展，推进党同国家政权组织关系的规范化、制度化。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商会议制度，推进党和民主党派关系的规范化、制度化。加强和改进党的群众工作，充分发挥社会团体联系和服务群众作用，推进党同社会各方面关系的规范化、制度化。

健全党组织内部领导制度是坚持和完善党的领导制度的基本前提。必须加强各级党组织民主集中制建设，进一步扩大党内民主，推进各级党委党组工作的规范化、制度化。要切实保障党员主体地位和民主权利，落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体地位。完善党代表大会制度和党内选举制度，增强党的活力。要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。

二、建立健全决策权、执行权、监督权既相互协调又相互制约的权力运行机制

党的十七大报告指出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[3]权力运行机制是权力运作的程序和方式，是公共权力的核心问题。权力运行机制是否健全，直接关系到公共权力行使的实际效果。“权力运行制约和监督是现代民主政治的核心问题、政治体制改革的关键内容、发展社会主义民主政治的重要保证。”[4]科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制，是从横向制衡和监督权力过分集中的根本举措。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，最大限度地防止权力滥用现象的发生，最大程度地减少权力“寻租”的机会和腐败问题的发生，以保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，使社会主义民主政治不断焕发新的生机和活力。

一是要合理划分权力界限。决策权、执行权和监督权是权力运行的三种重要形式，既相互区别，又紧密相关。科学合理划分决策权、执行权和监督权的职责范围和界限，使权力既彼此独立、各司其职，又相互配合、相互协调，是健全权力运行机制的前提。要合理设置权力，清晰三种权力之间的边界和职责，确保权责一致，防止出现权力真空或交叉而相互扯皮。要确保三种权力之间的平衡，既防止出现个别权力膨胀，影响相互制衡，又能够有效减少权力的摩擦，影响权力运行。

二是要健全权力运行程序。权力运行程序是权力行使的方法、措施、步骤以及相关规定，是权力运行合理化的保证。首先，确保权力在公开、透明下运行。阳光是最好的防腐剂。通过完善各类公开办事制度，提高权力运行的透明度和公信力。坚持公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。政府所有公共开支，尤其是财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等必须向社会公开。其次，健全组织法制和程序规则，确保权力行使有法可依，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。规范、严密的运行程序是权力运行机制完善的重要标志。要完善法律法规，对权力运行的各个环节都作出规定，明确规定权力运行的方式、方法和步骤，确保决策权、执行权、监督权在时间上相衔接、在功能上相协同。再次，加强对权力行使的监督。要对权力授予、行使、运行结果等各个环节都进行监督，减少以权谋私、权钱交易的体制机制漏洞。通过各种途径对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，增强监督的合力和实效。

三、科学设置中央和地方的职责权限，实现中央与地方关系的法治化

我国实现的是单一制国家结构形式，地方政府的权限是由中央授予的。在中央授予地方权限方面，我国长期没有走出“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的收权与放权的往复循环。出现这种情况的根本原因在于未能合理划分中央与地方的职责权限。因此，科学合理划分中央与地方的职责权限，明确各自的事权、财权和决策权，实现中央与地方关系的法治化，是我国政治体制改革的重要命题。

处理中央与地方关系必须坚持正确的原则。首先，要坚持发挥中央与地方两个积极性的原则。充分发挥中央与地方两个积极性，是国家政治生活和经济生活中的一个重要原则问题，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展。中央代表着全局利益，要维护中央的权威和统一领导，防止中央政策“出不了中南海”，得不到贯彻执行。地方代表着局部利益，地方政府要能够根据本地情况制定灵活的方针政策，发挥地方发展经济的积极性和创造性，但必须防止地方保护主义。发挥中央和地方两个积极性，就是中央的权力不能影响到地方的合理利益，地方的权力则不能影响到中央权力的贯彻执行，危及中央权威和国家统一。其次，要坚持权力责任相一致原则。权力责任一致，是权力配置的基本原则。在中央与地方权力划分方面，必须坚持有多大的权力就应当履行多大的责任，防止出现权力过大而责任较小或者权力较小而责任较大的权力与责任的错位，避免出现“中央点菜、地方买单”、地方政府“财政空转”、“负债运行”等现象。第三，要坚持一般性与差异性相统一原则。公平性是市场经济体制的基本要求。我国要建立比较完善的社会主义市场经济体制，就应当赋予同级地方政府大体相当的权力，这样各级地方政府才具有公平竞争的基础。但同时要考虑到我国幅员辽阔，各地差异性较大的特点，应当赋予一些落后地区、边远地区、少数民族地区一定的特殊政策，体现社会主义公平正义原则。

法治化是处理中央与地方关系的根本途径。中央与地方关系法治化，是指依法规定和解决中央与地方权限划分、权力监督、矛盾纷争，使中央与地方关系的法律化、制度化。一是中央与地方权限划分法治化。近些年，在中央与地方权限划分方面，我国已经取得了很大进步。但在中央与地方的事权、财权划分上还缺乏具体的规定，以至于出现中央与地方政府职权边界模糊和相互交叉的现象。必须通过法律进一步细化中央和地方职责权限，明确中央政府与地方政府事权、财权、决策权、管理权的划分和调整，实现中央和地方更好地履行各自的权力责任。二是中央与地方权力监督法治化。中央与地方关系应当是相互监督、双向控制的关系。但事实上，我国地方权力来源于中央的授予，因而地方权力无法监督中央权力，主要是中央对地方的监督和控制，并且主要是通过行政手段和人事安排来实现，缺乏监督的法治化。必须依法建立中央与地方双向监督机制，中央对地方从直接的行政监督和人事安排转变为依靠法律、财政、司法和行政等相结合的方式进行监督，地方对中央监督和制约要依靠建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，让地方政府平等参与中央决策过程，实现地方政府对中央政府的监督。三是中央与地方矛盾解决法治化。随着我国社会主义市场经济体制的建立，中央与地方交往越来越频繁，涉及经济利益、职责权限问题也越来越多，迫切需要建立中央与地方的矛盾解决机制。通过司法途径解决中央和地方的争议和矛盾，是现代社会最有效的途径。这就需要建立只对全国人大负责的相对独立的司法机构，以法律程序解决中央与地方的纷争与矛盾，而不是简单地由中央以权力压制来决定。

四、积极发展公民权利，以公民权利制约公共权力

国家一切权力属于人民。人民是公共权力的根源和基础。权为民所赋，权为民所用，是最基本的道理。但权力又具有扩张性和腐蚀性，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。”[5]对权力进行监督和制约，是任何政治制度必须遵循的原则。而以公民权利制约公共权力，是从公共权力的根源和基础上对其限制和制约，这是对公共权力限制的基本途径。在我国，公民权利还受到各方面的限制，对公共权力的制约还非常有限。积极发展公民权利，以公民权利制约公共权力，是我国政治体制改革的重要方面。

不断扩大人民民主。依据博弈论原理，社会各阶级都会用各自拥有的资源争取尽可能多的权利和利益。官僚集团拥有权力优势，企业家阶层拥有资本优势，而广大人民拥有选票优势。扩大人民民主，就是增强广大人民在各阶层博弈中的优势。当代中国，社会稳定之所以成为主要问题，维护稳定之所以成为主要任务，关键在于民主发展程度还不高，民主制度不健全，人民政治参与的渠道窄、形式少、层次低，民主监督乏力等，有利于人民在博弈中的制度和规则还没有完全形成，人民的利益难以表达、权利难以保障，怨气、戾气无法得到释放和发泄。维护社会稳定只能诉诸于民主。以民主求稳定，则稳定存；以压制求稳定，则稳定亡。扩大人民民主，要不断健全民主制度，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度；大力推进选举民主和协商民主，把公开、差额、竞争型选举向高层次推进，丰富听证会、恳谈会、民主论坛等协商民主形式，不断推进公共决策的民主化；拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道，做到问计于民，问政于民，问需于民。

大力培育公民意识。培育公民意识是发展公民权利的基础性工程。公民意识是公民对自己在国家中的地位及其权利和义务的一种心理感受和理性认知，包括主体意识、权利意识和社会责任意识等。近些年来，“民告官”、“独立参选人大代表”等现象增多，说明我国公民意识逐步觉醒。但由于受长期封建专制传统的影响，大多数国人骨子里渗透着顺从温恭的臣民意识，公民意识的培育将是一个长期过程。一要宣传教育。党的十七大指出，要加强公民意识教育，树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念。通过政府、学校、家庭、新闻媒体等各种方式和途径，大力宣传公民意识的内容和意义。二要制度保障。“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[6]通过法律规范形式把公民的责任义务、民主权利、地位作用等固定下来，使之制度化。三要实践养成。公民意识最终还要落实到实践中，在社会实践中得到检验和强化。鼓励人们经常参与政治生活，在实践中锻炼和思考，把公民意识逐步内化为自己的价值和行为方式。

积极发展公民社会。马克思主义认为，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并日益同社会脱离的力量”[7]，随着阶级矛盾的缓和，国家的权力应逐渐向社会回归。发展公民社会，就是国家权力回归社会的过程。在强大的国家权力面前，公民个体的力量是相当孱弱的。以社会组织为主体的公民社会，是公民有组织的力量，能够有效减缓公共权力对公民权利的侵犯，是公民权利的保护屏障。改革开放以来，我国社会组织大量增加，公民社会得到迅速发展。据统计，截至2009年底，全国共有社会组织43.1万个，社会团体23.9万个。这些社会组织在维护公民权利方面发挥了重要作用，但发展培育不足、规范引导不够、结构和分布不合理问题也很突出。发展公民社会，就要积极扶持社会组织的发展。一是给予更多财政资助，大多数社会组织是非营利性组织，资金来源渠道有限，资金不足严重，需要提供财政支持。二是加强社会组织自身建设。当前，我国社会组织仍然存在着自律不够、人才缺乏、行政本位等问题。必须提高从业人员素质，完善社会组织的自律机制。三是严格依法管理。建立统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，促进社会组织健康有序发展。

五、贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法治国家

法治是政治文明发展到一定历史阶段的标志，为各国人民所向往和追求。贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，是限制公共权力的有效途径，也是我国政治体制改革的重要内容。

加强立法工作，完善社会主义法律体系。有法可依是建设法治国家的基础和前提。党的十五大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系的新时期立法工作总目标。经过努力，我国已经形成了一个立足国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。[8]中国特色社会主义法律体系是一个开放的体系，必须随着社会经济发展、社会突出的矛盾和问题而不断完善。要树立以人为本、立法为民的理念。以人为本、执政为民是中国共产党的执政理念。立法过程中必须始终尊重人民的主体地位，坚持“问法于民”，积极探索公民参与立法的渠道和方式，切实把实现好维护好发展好最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。要适应市场经济发展、社会结构变动、行政体制改革需要，不断健全经济法律、民事法律、行政法律等，提高立法质量，逐步完善中国特色社会主义法律体系。

规范司法行为，维护社会公平正义。司法是社会公正的最后一道防线。培根说过：一次不公正的审判，其恶十倍于犯罪，因为犯罪只是污染了水流，而不公正的审判则是污染了水源。要维护社会公平正义，必须加强司法工作，规范司法行为。一是提高司法工作人员素质，加强司法队伍建设。通过严把入口关，加强教育培训、严惩职业道德操守不严的司法人员，培养和造就一支高素质的司法干部队伍。二是深化司法体制改革，优化司法职权配置。规范司法行为，完善诉讼制度，健全公民权利救助机制，加强对司法活动的监督，落实司法保障，保证审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。三是提高司法质量效率，维护司法尊严权威。以事实为依据，以法律为准绳。严格依照法律规定审理和裁判案件，高效、准确司法，把案件办成经得起法律推敲、经得起实践检验的“铁案”，最大限度杜绝错判案件的发生，在司法程序和司法结果上都体现出公正。近些年，社会广泛关注的刘涌黑社会案、杭州飙车撞人案、邓玉娇刺死官员案、河南农民假军车偷逃过路费案等，都是由于审判质量不高，受到舆论的强烈批评，不得不改判，严重影响了司法公信力，损害了司法权威。

推进依法行政，建设法治政府。这是建设社会主义法治国家的必然要求。要转变政府职能，加快建设服务型政府，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；完善政府重大事项行政决策机制，健全重大行政决策规则，推进行政决策科学化、民主化、法治化；各级行政机关要增强服务意识，改进工作作风，保持清正廉洁，严格依法行政，文明执法、公正执法，促进行政执法水平的不断提高。

加大法制宣传教育，强化社会主义法治理念。法制宣传教育，是全面落实依法治国基本方略，建设社会主义法治国家的长期性、战略性和基础性工程。必须大力加强法制宣传教育，弘扬法治精神，牢固树立社会主义法治理念，全面落实依法治国基本方略，逐步形成人人自觉学法守法用法的良好氛围。要把法制宣传同维护人民群众利益结合起来，针对人民群众关心的重大利益问题、社会热点难点问题、需要解决的现实问题，用法制进行回答，解决人民法制上的疑问，为人民群众排忧解难；要积极探索法制宣传教育的新形式，善于运用新兴媒体尤其是互联网在法制宣传教育中的作用；要整合宣传教育的各种资源，加强宣传部门、新闻媒体与执法部门的沟通协调作用，增强法制宣传教育的实效。

参考文献：

[1]中央档案馆.中共中央文件选集（13）[C].北京：中共中央党校出版社，1991：427.

[2]邓小平.邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：328-329.

[3]中共中央文献研究室.十七大以来重要文献选编（上）[C].北京：中央文献出版社，2009：25.

[4]本书编写组.《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》辅导读本[C].北京：人民出版社，2009：306.

[5]孟德斯鸠.论法的精神.北京：商务印书馆，1992：160.

[6]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（下）[C].北京：中央文献出版社，2008：530.

[7]马克思恩格斯选集（4）[M].北京：人民出版社，1972：166.

[8]中国特色社会主义法律体系形成[N].北京：人民日报，2011-1-26，（1）.

责任编辑 侯 琦

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