加强哈尔滨城市管理的对策研究

摘要：近年来哈尔滨城市管理水平显著提高，城市管理体制机制、城市管理地方法规体系逐步完善，城乡环境得到显著改善，城市管理正向高水平、精细化、市场化的目标迈进。但我们也要清醒地认识到，哈尔滨市在管理体制机制、经费投入等方面还存在许多不足。所以我们必须以创建全国文明城市为契机，充分利用和整合好现有城市管理行政资源，进一步完善城市管理体制、机制，深入实施市容卫生环境整治工作，采取有力措施加强对市政基础设施的维护，提高设施完好率，切实满足城市发展和人民群众需要。

关键词：城市管理；体制机制；城市环境

中图分类号：G913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）04-0088-02

城市管理的好坏，直接制约城市经济和社会发展的速度和质量，直接关系人民群众的生产生活，直接展示城市市容市貌和形象，直接影响城市的对外开放和投资环境。当下哈尔滨正举全市之力创建全国文明城市，这是一项顺民心、合民意的民心工程。其中，城市管理水平的高低、优劣直接决定了创城工作的成败。因此，我们必须高度重视城市管理工作，全面提升城市管理水平，着力为全市人民营造幸福美好家园。

一、近年来哈尔滨市在城市管理方面取得的成效

（一）城市管理体制机制不断完善

初步搭建起市、区、街三级管理网络，形成“一级监督、两级指挥、三级管理”的运行模式。突出区域城市管理主体作用，形成“市为主导、区为主体、管护单位为基础”的城市管理责任体系。整合数字城管和行政执法平台，组建了城市管理综合指挥中心，建设城市管理、执法指挥、应急值班、公共服务“四位一体”的城市管理新模式，使城市管理理念和模式实现重大突破、城市管理现代化水平得到整体提升。坚持实行“三检制度”，进行晨检、日检和夜检，并建立“检查日志”，强化督办、跟踪问效，力促城市管理问题早发现、早解决。

（二）城市管理地方法规体系逐步完善

近年来，哈尔滨市积极加强城市管理地方性法规建设，已颁布实施的地方法规规章有《哈尔滨市城市户外广告设置管理办法》、《数字城管系统业务流程标准》、《关于实行社区网格化管理服务的意见》、《关于加强街道办事处环境卫生管理工作指导意见》等，初步建立起比较完善的城市管理地方法规体系。我市于今年还启动了城管问责机制，出台了《城市管理工作行政问责办法》，既注意有错问责，也注重无为问责，環境卫生方面、乱作为、慢作为、假作为是行政问责重点。被行政问责者将被责令限期整改、做出书面检查、公开道歉、通报批评、诫勉谈话、停职检查，直至调离工作岗位。这项制度的出台，使各级管理部门责任意识大大加强，有效地促进了我市城市管理工作的推进。

（三）城乡环境显著改善

哈尔滨市以创建全国文明城市为载体，城乡环境综合整治力度不断加强，城乡容貌秩序和环境状况明显改善。特别是自2010年开展爱国卫生运动和实施裸土地面硬化绿化以来，市容市貌得到明显改善，形成了“全民动员、全民行动、全民参与、全民监督”的良好氛围。环卫工作取得新成效。一线清扫保洁力量进一步壮大，各类扫道车、洗扫车、洗路车369台、电瓶保洁车400余台，主城区机械化作业率达到45%。同时，推行垃圾收运体系，对居民小区、商服单位和街路广场产生的生活垃圾和废弃物从源头投放、转运、运输和处理等环节建立规范化流程，减少了对街路环境的二次污染。

（四）管理科技含量全面提高

建成了哈尔滨市数字化城市综合管理与指挥系统，提升了城市管理快速反应能力，提高了城市管理效率；重点推广ICF建筑节能复合墙体保温体系、温拌沥青路面技术；智能“大城管”新模式全国首创。哈西建设了全国首个“哈西枢纽智能管理中心”，并率先提出“枢纽地区运行指数”，市民看指数即可评定城市管理好不好，管理者也能根据指数看到城市管理中运行的不足。

（五）城市精细化管理补“短板”

网格化管理服务新模式的实施，让哈尔滨城市管理水平迈上一个新台阶。在网格化管理新模式下，街道社区职能转到社会管理和服务上来，全方位服务辖区居民。辖区居民有问题、遇到难心事，不必自找部门投诉，街道社区成为第一投诉站，第一时间受理和解决；街道社区网格管理服务工作人员可以依法依规对网格内供水、供电、供气、供热、环境卫生、园林绿化等市政服务单位的服务情况进行监督。以社区网格化管理服务的实施为发韧，一系列涉及到城市精细化管理的规章制度相继在哈尔滨市推出：建立检查下水井管理工作制度，“马葫芦”缺盖6小时内补缺；严管工地车辆轮胎清洗设备安装情况，工程车不“洗脚”严禁上路；道里区尝试设立城管垃圾袋，与商家一对一编号，实现垃圾管理的可追溯。

二、城市管理中存在的主要问题

（一）城市管理行政资源分散，不能形成合力

城市管理工作涉及面广，管理范围大，需要站在全市的角度统一进行规划、设计和管理。从大城市管理角度看，负有城市管理职责的有：市城管局、市公安局、市交通运输局、市环境保护局、市城乡建设委员会等多个政府部门，同时还有市爱卫办、绿化办等多个派出机构，这就在一定程度上存在多头管理，职能交叉，相互扯皮的情况，形成“都管都又不管”局面。在这方面，哈尔滨火车站最有代表性。公安、交警、交通、工商、物价、城管、环卫等部门对站前地区的管理都有相应的执法权，但在实际管理工作中，由于种种原因，却常常造成管理不到位的情况。职能上的交叉，责任划分不清，形不成合力，甚至产生矛盾和冲突，虽然经过几次专项整治，但最近又出现“黑车”、黑店”泛滥的情况，“港田车”甚至可以在站前区域大行其道，严重扰乱交通秩序，监管上存在严重的疏漏。

（二）城市管理机制不完善

随着创建全国文明城市工作的进一步推进，我市原颁布的法律规章和管理手段不能适应新形势下的城市管理工作需要，亟需进一步调整和修订。一是政策法规体系不完善。清冰雪、建筑垃圾、灯饰亮化、城管作业资质评定、市场准入、建管交接等管理工作尚未出台相关法规、规章，难以实施依法管理。二是城市管理机制存在不足。城市综合管理与专业管理的衔接配合不够，整体联动性不强，缺乏城市管理工作“一盘棋”思想。城市市容环境综合整治工作还停留在突击式、运动式管理上，常态机制尚未真正建立，管理方式粗放、效率不够高，缺乏科学合理的评估机制、激励机制。三是城市管理考评缺乏有效载体。城市管理工作作为政府实施社会公共管理的重要内容一直未纳入市委对各区、县领导班子政绩考核之中，使城市管理监督考评弱化。

（三）重建设、轻管理，城市基础设施服务功能难以得到充分发挥

重建设过程管理、轻养护管理是我市相关城市基础设施建设管理部门普遍存在的问题。以绿化为例，我市在近几年生态园林城市建设中投入了大量的资金，种树、栽花、铺草，强力扩充绿地，但由于管理不善，绿化成果难以巩固，直接导致一些街路和广场步道板、路边石换了一遍又一遍，绿化栽植栽了一茬又一茬，造成城市管理资金严重浪费，导致了城市绿化率不高，与同类城市比较还有很大差距。

（四）城市市政、环卫基础设施经费投入不足

近年来，我市加快了城市基础设施建设步伐，城市基础设施管护任务量日益加大，而在年度城建维护计划安排上，未能随管护量的加大而相应增加管理经费。由于经费不足，公厕、垃圾中转站、垃圾箱等环卫设施数量不足，环卫清扫、保洁、运输、处置等环节的人员经费和业务经费偏低。随着我市街路清扫面积不断增加，单纯依靠人海战术很难满足城市卫生清洁需要，环卫机械化作业需求日益凸显。但由于经费不足，目前我市主城区机扫率仅为45%，而深圳市已经达到了80%，沈阳也有50%，现有的技术装备水平不能满足形势发展需要，环卫工人在快速干道上作业被撞伤亡事件时有发生。

三、进一步加强哈尔滨市城市管理的对策与措施

（一）充分利用和整合好现有城市管理行政资源

1.树立大城管理念，形成大城管格局。要有效地把公安、交通、城管、建设、环卫等部门的人力物力整合好，按照“大城管”工作流程联席办公，理顺城市的管理体制，切实解决不同程度存在的部门职能交叉、条块分割、职责不清、协调不力的问题，形成统一、协调、高效的城市管理系统。

2.明确职能部门职责与权限，落实管理责任。要对城市管理职能部门的职责与权限作进一步的明确，通过政策的制订使城管工作真正成为职能部门的共同责任，同时在具体的条款上予以明确，界定各自责任，减少冲突、交叉和扯皮。在纵向关系处理上，区级部门主要是组织实施和执行；街道作为区政府的派出机构，主要是协助区政府管理城市，其管理职能要加强和突出；社区主要职能是服务居民，其工作重点是社区政治文明和精神文明建设。在横向部门之间关系处理上，特别要明确面上管理几个主要职能部门的责任，如脏、乱、差问题，要明确市容环卫部门负责治脏；城管执法部门负责治乱；建设部门负责治差；其他各部门依据职责做好配合工作。

3.按照责、权、费一致原则，真正实现管理重心下移。现代公共管理讲求分权的管理观念，强调授权地方政府或派出机构发挥因地制宜的管理作用。对涉及面上管理的事项，一是减少管理环节；二是下放管理审批权。对下放后的管理事权，依法加强层级监督。在管理事权和责任下放时，要确保经费同步、足额到位；与管理事务相关的收费权，也按“费事对应”和“费随事转”原则同步下放；同时，按“人随事转”原则，充实基层管理力量。充分发挥街道在城市管理中的基础性作用，适当调整街道规模，扩大街道管辖范围，整合、充实、加强街道城市管理力量，发挥城市管理的规模效益，節约管理成本。

（二）以创建全国文明城市为契机，进一步加强城市管理水平

创建全国文明城市实质上是在更高层次、更高水平上推动城市发展。所以，我们要把提高城市管理服务水平作为争创全国文明城市的主要任务来抓。要依法加强城乡结合部的违法建筑清理拆除工作，有效遏制各类违法建设行为。尽快完成重要活动场所及主要道路周边等重点区域的违法建（构）筑物的清理拆除工作。重点打通断头路、完善公共基础设施和改造农贸市场。重点抓好公厕、垃圾中转站、集贸市场、停车场等基础设施的规划、建设。加强“城中村”综合整治，完善基础设施，实行村民自治，转入社区化管理。结合新农村建设，推进村屯道路改造，整治乡镇、村庄环境，推动改水、改厕、改厨、硬化道路、植树绿化、人畜分居、垃圾处理及排水建设。拓展城市管理综合执法的范围，充分发挥数字化城市综合管理监督与指挥系统功能，借助数字城管平台，逐步整合行政执法资源，提高行政执法效率，依法将涉及城市管理方面的法律、法规、规章规定的有关行政处罚权纳入城市管理综合行政执法的范围逐步落实，分批推进。

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