社会力量依法参与教育治理的现状及建议

【摘 要】 适当的社会力量参与教育治理是社会发展的必然趋势，也是教育体制改革的重要内容。政府—社会—学校三者是紧密联系的，教育是离不开社会力量参与的。但由于受观念、制度和经济条件的制约和限制，社会力量参与教育治理的程度不高。为了更好地搞好教育，需要强化社会参与意识，需要政府简政放权，才能提高教育治理能力，实现教育治理的科学化和现代化。

【关 键 词】 教育治理；现状；困境；创新

作为一种正在发展中的理论体系，治理理论在内容和范畴方面尚存分歧，但基本内核是通过公共事务领域中政府、市场与社会组织的共同参与实现对公共事务的有效治理。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出要“创新社会治理体制”。在社会治理过程中要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。这一表述为社会力量参与社会治理指明了方向。为社会力量参与和监督教育治理提供了合法依据。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出推进政校分开管评办分离，适应中国国情和时代要求。建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系，适当的社会力量参与教育治理是社会发展的必然要求，也是改革教育弊端和创新教育体制的理论基础。只有真正良好运行“政党领导、政府管理、学校办学、社会监督”的“四位一体”协同的治理体系，才能提高教育治理理念、治理体系、治理制度和治理能力的现代化，实现教育治理的科学化，达到协同治理和善治的目标。

一、社会力量依法参与和监督教育治理的现状

（一）社会参与教育治理的意识不强

教育与社会中的每个人息息相关，社会力量在一定程度上参与了教育的治理，并且也取得了一定成效。但大多是资金资助，如香港爱联助学基金，励志阳光助学基金等助学基金，最著名的是邵逸夫基金，全国无数的逸夫楼、逸夫学校，成为慈善基金改善了办学条件的典范。但一直以来，我国的教育发展都是在政府的主导下运行，不仅学校对政府的依赖性很强，而且社会也潜意识地认为教育治理在很大程度上是政府和学校的责任。受传统观念的影响，社会普遍缺乏民主思想、参与意识、主体意识、责任意识，因而自觉性低。另一方面，由于社会力量参与教育治理长期缺乏实践，社会参与的能力在很大程度上也受到束缚，没有给教育治理带来实质性的价值，导致政府和学校引入社会力量参与教育治理的积极性不强。反过来又制约了社会参与的积极性。

（二）社会力量依法参与和监督教育治理的权利被弱化

“政府—社会—学校”三方关系的协调上没有突破性的进展，三者在教育治理的过程中未能实现效能最大化，政府是教育治理权的实际拥有者，政府“包揽一切”，和学校拥有一点管理权相比，介于政府和学校之间的社会力量参与教育治理的权利几乎完全被漠视。原因在于宏观的法律制度和微观的管理制度的缺失。社会参与教育治理必须通过具体的方式和途径来实现，为了保障社会参与的权利和效能，具体的途径和方式必须在法律保护和制度保障的前提下进行。规范社会力量参与教育治理的制度，明确各方的责权利，通过学习、借鉴、改革和创新，逐渐形成欧美发达国家中社会力量参与教育治理的评估、监督。协商以及决策咨询的中介机构。达到社会力量参与和监督教育治理的有序和良性循环的效果。这个过程就是政府简政放权的过程，政府把该管和能管的事管好，把不该管又管不好的微观事务向学校和社会分权，政府不再既当运动员又当裁判，例如我们各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门，处于用行政力量起监督和评价的作用，处于管得过多和管不过来的境地。急需把部分监督和评价的权利还给社会力量。改革到深处，核心是制度，真正从制度上赋予社会力量参与和监督教育治理的权利。

（三）社会参与教育治理的体系不完备和力度不够

社会参與教育治理需要有效的途径和参与方式、合理的参与内容以及相关的需求表达机制、保障机制等一套完备的参与体系，是实现和谐共治、善治的必要条件。体系的建立需要充分考虑多元利益主体的需求，建立起能协调各多元主体利益、平衡多元主体权力和保障治理效能的现代化制度体系。制度体系的建立、实施、反馈和效果评估是一个动态过程和长期过程，社会参与和教育治理的参与机制、监督机制、评估机制和反馈机制未能有效建立。由于社会参与教育治理的“硬件”不健全，没有一个科学和比较完善的协商共治的社会参与机制，所以社会参与的力度肯定是不够的。

二、社会参与和监督教育治理的体制改革和创新

社会的变革和进步是时代的必然要求，科技和信息给社会参与教育治理提供了良好的机遇，社会大众的民主参与意识也在日益增强，政府大包大揽的管理方式的弊端日益凸显。急需建立有制度保障、有健全体系的社会组织和中介机构来参与教育治理，形成政府、学校、社会三者有效沟通和交流、理解和配合的平台，消除社会隔阂，达成齐抓共管、通力合作的共识，焕发教育的活力，激发社会各界人士的热情，办人民满意的教育。

（一）政府简政放权，履行主导责任

政府作为教育的投资主体，理应关注学校投资情况，关注学校的教育实施情况，关注教育投入产生的社会效益。减轻学生负担到了，基础教育质量逐年下降，现又回到统一考试的老路上去了。政府需要做什么？

1. 政府需要转变观念，加快职能转变，推动简政放权。通过“确权”“分权”“放权”和“让权”等重大举措，科学配置教育行政权力，建立完整的公共教育权力制衡机制，构建权力边界清晰、权责匹配、相互制约、执行有力、接受监督的运行机制。从管理向治理转变，变微观管理为宏观管理，由直接管理走向间接管理，政府财政来购买服务。这就是一项重大的改革，需要政府转变观念，出台相关配套措施。

2. 政府需要搞好顶层设计、法规制定、制度建设，资金分配，探索建立新的管理体制和工作方式，制定科学合理的标准，加强省市级资金统筹，强化县级教育自治管理，赋予学校办学自主权。加强信息公开，建立沟通协商机制。首先，利用好民调中心，收集大众对教育的意见和建议，这是教育治理现实基础，教育治理才能有的放矢。其次，聘请专业的中介机构，对全县各个学校的校园建设、师资力量、师德教风、教学质量等进行评估。然后，县级政府组建一个由人大代表、政协代表、财政代表、教育机构代表、退居二线的知名校长、教育领域的专家、热心教育的知名人士构成的常设议事委员会，为县内的教育发展决策、咨询、评估、巡视监督、考核等，这些人的工作单位、工资、福利等保留原单位，常年开展工作，巡视检查不打招呼，深入学校找问题，出谋划策，征求校长、老师、学生和家长的意见，推广好的做法，解决重大问题等。

（二）学校自主办学，履行主体责任

落实学校自主办学是教育治理体系和治理能力现代化的基本立足点，培育和提高学校的自主办学能力是建设中国特色教育治理体系的重点。首先政府需要从顶层设计、法规和制度层面赋予学校办学自主权。其次，学校要转变观念，从“等、靠、要”向自主办学转变，积极落实和争取自主办学权。建立起完善的内部治理结构，依法治校，根据自身的条件、资源、环境、师资等科学合理定位，确定科学的教育培养目标。学校才能直接提供教育，学校领导集体要形成强大、凝聚、团结、以身作则的班子，带领全校师生共同成长，需要形成定位、自我管理、自我发展、自我约束的办学机制。并积极吸纳社会资源，主动适应社会发展，自觉接受社会监督的办学体系。

（三）社会有效参与和监督教育治理，助推教育发展

教育利益主体的多元化，社会大众的民主意识日益增强，要构建政府—社会—学校三者之间的和谐关系，要求社会力量积极参与和监督教育治理。解决政府既当运动员又当裁判员，不能管又管不好的问题，解决学校难管和管了社会又不相信的问题。改变政府自己既是办学的主体，又完全履行评价和监督职责的局面。大多数评价活动都是政府自己进行或者委托直属事业单位开展，各级教育督导机构绝大部分附属于教育行政部门，这种现状的必然结果是自话自说。推进管评办分离是现代教育制度的必然选择。

1. 社会积极参与和监督教育治理是在政府简政放权和政府赋予学校自主办学的前提下才能成为现实的。政府要购买服务，鼓励专门机构和社会中介机构对教育进行监督和评估，大胆放权给中介机构，发挥教育协会的作用，成立教育决策和咨询委员会或者是教育促进会这样的社会组织，建立一个以促进学校发展为导向的工作机制，党政界、知识界、教育界和媒体界，家长和社会各方面参与的多元教育质量监督和评价体系。挖掘社会力量和社会资源，让社会真正参与教育，帮扶教育，用社会视覺帮助学校解决问题。在不干预学校自主办学的前提下，对学校办学、科研、考评方案、教风、学风、信息公开、经费使用等重要事务进行咨询、评议、审议和建议。广东省顺德市在这方面做出了有效探索。

2. 在学校层面成立一个共治委员会，由学校领导、教代会、学代会、家委会、社会人士组成共治委员会，其中学校领导、教代会、学代会代表人数不超过共治委员会的50%，家委会代表人数不超过20%，社会人士代表不超过30%。从老师、家长、学生到社会人士都涉及，能最大程度保证学校的正确发展方向，能加强社会和学校的相互联系。在某些领域，发挥非政府组织和个人的更大优势。共治委员会不仅能听取和审议学校的工作报告、学校的工作计划、学校的重要基础建设，还能向上级主管部门提出意见和建议、处理重大问题等，从多方面促进教育。

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