改革开放以来政府法治建设综合分析

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改革开放以来政府法治建设的综合分析

[摘要]改革开放以来，国家的民主法制建设取得了举世瞩目的成就，政府法治建设也取得了突破性进展。通过对目前政府法治建设的现状进行全面分析，总结和发扬其中的经验，发现和纠正其中的问题，将对全面推进法治中国建设产生积极的影响。

[关键词]法治政府:依法行政;执法体制

十八届三中全会决定指出:建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治政府建设在其中起着核心性的作用。笔者就此进行分析论述。

一、法治政府建设的主要成果和经验

当前随着经济社会不断发展和依法治国方略的逐步推进，政府法治建设也发展迅速，并在理论和实践两个层面都取得了一些可喜成绩，其经验也值得总结和推广。

(一)法治政府理论建设成绩突出

1、逐步形成了中国特色的政府法治理论体系

经过改革开放三十年来的实践和理论探索，政府法制建设已初步形成了理论体系。在初期，理论研究主要集中于政府的职能定位，认识到市场经济是法治经济，作为市场经济规制主体的政府也必须受到法律的限制。[1]随后，研究的侧重点也转向了政府和社会的关系问题。法治政府、责任政府、服务政府等日渐成为研究重点，并形成了行政主体法、行政行为法和监督行政法为框架的理论体系，为法治政府建设奠定了基本的理论基础。

2、对法治政府的基本理论研究日益成熟

目前对法治政府的基本内涵，特征和价值选择基本上有了定论。政府有法律产生、政府有法律控制、政府依法律办事、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等是法治政府的核心精神。[2]可体现为以下几个特征:法治政府是服务型政府;法治政府是诚信型政府;法治政府是能力型政府;法治政府是责任政府。

3、对依法行政基本问题和基本原则的认识趋于一致

虽然对行政法的本质和政府法制建设的宗旨和目标在理论上还存在“管理论”、“控权论”、“平衡论”等的论争，但对一些基本的问题和基本原则已大体上达成了共识。行政法的基本原则是行政法的根本准则，体现了行政法的精神和理念。它贯串在行政法的立法、执法、司法等的全过程，是行政主体和行政相对人在从事一切行政活动时都必须遵循的基本准则。[3]目前，对合法性原则和合理性原则的基本地位和基本含义的看法更趋于一致。对其他原则如信赖保护原则、比例原则等的认识也逐步深化。

4、更加注重把依法行政和政府体制创新研究相结合

依法行政和管理体制创新是相辅相成的关系。现代行政管理更多的参入了民主的因素，而且强制管理的色彩有所淡化，更加注重柔性的管理，诸如行政指导、行政合同等理论的深入研究就顺应了这种管理的需要。

5、社会主义法治理念的深入研究推动了依法行政的进程

社会主义法治理念是执政党对中国法治经验的理论追求和升华，是中国特色社会主义理论在法治建设上的体现。依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，五个方面相辅相成，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。政府法治建设也体现着社会主义法治的理念。推进依法行政只有把社会注主义法治理念贯串其中才能走上良性发展之路。

法治政府建设的实践不断推讲，取得了可喜的成就，体现在以下几个方面:

1、依法行政的意识和水平有了显著提高。

改革开放以来，党和政府非常重视行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念和能力的培养。在此方面也进行了相关的宣传和培训活动。行政机关工作人员和领导干部依法决策、依法办事的自觉性明显增强，已形成了依法行政的浓厚氛围。

2、行政立法机制日益完善、立法水平不断提高

根据宪法，我国制定立法法。根据宪法、立法法和国务院组织法的有关规定，通过了行政法规制定程序条例。政府立法逐渐趋于科学化和民主化。政府更加注重社会管理和公共服务方面的立法，高度重视民生立法。国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面都已经做到了有法可依。政府立法已从重点关注有法可依向以提高制度建设质量为核心转变。

3、行政管理体制不断推进，政府创新建设不断提高

政府的职能也开始发生变革，由管制向管理再向服务转变。行政审批制度的改革也日益推进。这有效地推动了政府职能的转变。行政管理方式也发生了新的变化，从更多依仗权力向更加注重规则转变。新的高效、便民的服务方式不断涌现。政府的社会管理和公共服务职能也逐渐强化，这突出体现在政府应急管理能力的提高上。

4、执法体制和机制的完善为依法行政提供了组织保障

从国务院到地方各级政府都进行了改革创新，以进一步理顺行政执法体制。行政执法责任制的产生和发展也体现了行政执法的进一步改进，它的实施在很大程度上理顺了执法关系，规范了执法行为，提高了行政执法的水平和质量。

5、行政监督监察体制不断完善，成果突出

我国行政监察监督体制逐步完善。行政监督从以具体行政行为为重点向具体行政行为与抽象行政行为并重转变。法制建设的快速发展，对抽象行政行为的监督日益迫切。已初步确立了我国的法规规章的审查和备案制度。各级地方政府在国务院指导下，积极探索规范性文件监督管理制度，逐步建立起了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。

二、目前法制政府建设存在的问题和不足

虽然法制政府建设取得了相当的成绩，但依然存在一些问题和不足。就理论研究而言，其体现在以下几个方面:

1、法制政府的理论创新不足

目前，政府法制的基本理论研究依然薄弱，诸如行政法的基础、管理方法创新、行政纠纷解决的体制机制、信息公开等理论急需加强研究。创新是理论保持生命力的重要保证，我国的法制政府理论研究虽取得了相当的成绩，但仍然不适应法制政府建设的实践需要，这就要不断创新理论研究。

2、行政组织法研究薄弱

行政组织法主要是关于行政组织的设置权、编制权、行政权限、国家公务员录用权和管理权的规则。在政府法制理论三大内容即行政组织法、行政行为法、行政监督救济法三个方面，相比较而言，组织法的研究相对不足。研究上的滞后严重地影响和制约了行政组织法的发展，例如行政组织法律法规极不健全，许多方面无法可依不能适应行政管理体制改革和创新的需要等。

3、行政程序法的研究不足，不能适应改革实践需要

行政程序法是行政行为的基本法，是规定行政主体实施行政行为的方式、过程、步骤、时限，调整行政主体与行政相对人在行政管理过程中发生的关系的法律规范系统。我国行政程序法的研究不能适应行政法实践的需要，目前亟待加强。就程序立法而言，有关行政程序的规定存在模糊性，缺乏系统性、操作性，反映了相应的理论储备不足，不利于行政程序的法制化。此外在对部门依法行政方面的研究也比较薄弱。

在政府法制建设实践层面，也存在一些问题:一些体制和机制尚不能适应市场经济发展的需要，有的行政决策程序和机制尚不够科学和民主;行政问责制还不够健全，行政监督的体制和机制还不完善;一些行政执法人员的依法行政观念和意识还很薄弱，有的政府职能转变尚未到位，行政管理方式亟待创新。行政执法体制和相应的监督机制还需要进一步完善。

三、法治政府建设的思考和对策

1、以科学发展观为指导，不断加强政府法治建设的理论研究

为了搞好政府法治建设，就必须加强政府法治理论研究。不仅要深入研究政府法治的一般性理论问题和共性的问题，还要深入研究具体的理论问题，以进一步夯实理论基础。应注意不能脱离我国的具体国情和发展阶段，要坚持科学发展的精神;要倡导以人为本、关注民生的理念，要遵循统筹兼顾的基本方法。

2、进一步扩大政府立法的民主性，提高公众的参与度

立法是创制法律规范的活动和过程，公众参与是立法工作的题中之义，是保障人民群众对立法工作的知情权、参与权、监督权的重要措施。需进一步提高政府立法工作的透明度和公众参与程度，完善公众参与的机制、程序和方法，拓宽公众参与渠道，逐步建立立法听证会、采纳公众意见。政府立法应当维护公平竞争.要重视发挥专家学者的作用，法律专家的参与有利于提高行政立法的民主化程度，同时也有利于提高立法质量。当前，要紧紧围绕党和国家的工作大局和工作重心，要把改善民生、推进社会建设、环境保护等立法放到更加突出的位置。

3、认真贯彻落实国务院有关文件精神，推动基层政府依法行政工作目前应充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性。要大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力，完善市县政府行政决策机制;建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法;强化对行政行为的监督;增强社会自治功能;加强领导，明确责任，扎扎实实地推进市县政府依法行政。其他行政机关也要按照本决定的有关要求，完善制度,强化责任，保证各项制度严格执行，加快推进本地区、本部门的依法行政进程。

4、推动行政许可、行政审批、行政管理体制等的创新

行政许可法的实施为改革行政审批制度提供了法律前提。要严格执行行政许可法，使政府职能更趋合理，管理方式更加规范，高效、便民，管理手段更加多样化，更具透明度。要继续清理行政审批项目，严格限制新的行政许可审批项目。要转变行政管理的理念，加强社会化管理:要以便民、高效为原则创新行政审批方式，要探索相对集中的行政许可制度，摸索和积累网络行政许可方式。当前，要实现政府职能优化和行政管理体制的创新，就必须注重政府职能转变的核心职能，必须注重政府职能转变的质量，注重实现政府职能转变的强约束性和转变过程的法治化。

5、规范行政执法、搞好行政执法体制建设

要改革现行的行政执法体制。要适当下移行政执法重心，减少行政执法层次。继续推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作，建立健全行政执法争议协调机制，从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。要完善行政执法经费保障机制。加强行政执法队伍建设，实行行政执法主体资格合法性审查制度。健全行政执法人员资格制度，进一步整顿行政执法队伍，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责。健全纪律约束机制，加强行政执法人员思想建设、作风建设，确保严格执法、公正执法、文明执法。强化行政执法责任追究，全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，加大责任追究力度。

6、完善行政监督体制、机制和制度建设

要充分发挥社会监督的作用，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。要完善群众举报投诉制度，拓宽群众监督渠道。加强行政复议和行政

应诉工作。积极推进政府信息公开。政府及其部门要加强对政府信息公开条例的学习宣传，切实做好政府信息公开工作。要建立健全本机关政府信息公开工作制度，要严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。

7、进一步提高公务员尤其是领导干部的依法行政的意识和能力

公务人员尤其是领导千部应牢固树立依法行政的观念，提高依法行政的能力。这是实施依法治国基本方略，发展社会主义市场经济的需要，也是转变政府职能，建设廉洁、勤政、务实、高效的法治政府的需要。依法行政，从严治政，可以有效防范腐败的发生，更为建设廉洁、勤政、务实、高效的政府提供有力的人员素质保障。

截至目前，政府法治建设虽然还存在一些问题和不足，这些问题和不足还阻碍着法治政府建设的前进步伐，但我们相信，只要积极应对，采取合理措施，不断开拓创新，法治政府的实现必将早日到来。

参考文献:

[1]石泰峰:《社会主义法治论纲》，中央党校出版社2000年版，第186页。

[2]肖陆军.服务型政府的法治构架.《行政与法》.2007.(3)，

[3]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2002年版，第38-39页。

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